官员财产公示的探索与研究
党的十八大报告指出：“建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”这是对要不要推行官员财产公开，以及以何种力度推行财产公开等疑问的一个有力回应。在11月30日新一届中央纪委组织的专家座谈会上，官员财产公开成为专家建言最集中的焦点，一定程度上代表了社会各界对此问题的高度瞩目，代表了公众对建立官员财产公开制度的强烈期待。官员财产公开，绝对是民心所向。今年网络反腐可谓成就斐然，从“表哥”到“房叔”，无不因网络曝光而发酵，之后证实涉事官员确非善类。再之后，重庆雷政富不雅照曝光、山东农业厅副厅长被指为甩情妇动用警力非法拘禁、辽宁辽阳公安分局原政委涉黑敛财过亿元……有网民论言：反腐如果只靠网友曝光，会给公众一种“随便哪个官员揪出来都是贪官”的错觉。那么，如何纠正这种公众错觉？显然需要制度构建，只有实现官员财产公开透明，接受全社会监督，才会肃整官员思想、行为归于规范。
财产申报制度作为现代政治治理的重要制度，其体系包括申报对象、申报、公开、监督和问责5个环节。中国当前的制度要求还停留在向组织内部申报的阶段，还缺少向社会公开这个核心环节，给民众一种“只闻雷声，不见雨点”的感觉。从“申报”到“公开”看似只有一步之遥，要跨过这一步却异常艰难。近年来，一些地方和部门就官员财产公开进行探索、试点，力求为实行官员财产公开找到突破口，以此正式启动改革，并在改革中逐步排除各种阻力和障碍，最终全面确立官员财产公开制度。
一、当前官员财产申报存在的问题
“官员财产申报制度”，最早起源于240多年前瑞典的家庭财产收入申报制度，被称作一项“阳光法案”，也是一种反腐倡廉、防止官员贪污腐败的制度保障。1994年，我国第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，要求这些干部必须申报自己的家庭财产。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知。但时至今日，在很多地方，官员财产申报还是一笔糊涂账，主要表现在：
（一）范围不明确。最初规定党政机关县（处）级以上领导干部申报个人收入，这就把科级以下干部排除在外。而从前因为严重贪污受贿、挪用公款等而受到惩处的孙锋、李丙春和郝鹏俊三人，恰恰都是科级领导干部。既然没有要求申报，他们当然不会主动申报。这就给防腐监管，留下了一个很大的漏洞。还有一点，只要求领导干部申报个人收入，而没有涉及其亲属子女的收入。如果有人想隐匿个人财产，只要转到家属子女名下，就可以逃避追查。
（二）申报不公开。在很多地方，哪个官员申报多少财产，比如报告自己有多少房产、存款以及其它收入等，都从来不向外公布。不仅下边的人不知道，身边的人不知道，而且连很多上边的人也不知道。而受理申报的几个人，往往又无法彻底掌握实际情况。于是，实报虚报一个样，报和不报一个样。这些年，从来没有听说哪个官员因为财产申报不实而引发群众举报，更没有人因此受到查处。
（三）结果不核查。要想查，是很容易查清楚的。以郝鹏俊为例，到银行一查，他和子女的70余个存折，立刻就会暴露于光天化日之下。还有那38套房产，各地只要一联网，也就昭然若揭。问题是他在填报“房产一套，月收入几千元”以后，没有人刨根问底去追查。因此，为了不让官员重大事项报告制度流于形式，必须有一个让瞒报、漏报或不报者承担相应后果的制度保障设计，才能具有威慑力。
（四）处罚不严厉。在很多的国家，官员财产申报制度都如一把利刃，直刺腐败者的要害。为推动廉政建设和净化社会风气，起到了不可低估的作用。美国在实行家庭财产申报制后，因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数。墨西哥《信息公开法》通过后的第7天，就有1万多名因未能及时申报财产的公务员受到处罚。而在我国，因为财产申报不实而落马和辞职的官员，可谓凤毛麟角。
二、当前实行官员财产公开难的原因
有着“反腐杀手锏”之称的官员财产公开制度，是社会有共识、民众有盼望的反腐倡廉重要制度。多年来，一些地方进行了官员财产公示的尝试，但大多浅尝辄止，并没有在大范围内推广，离群众期待的目标还比较远。官员财产公开、官员财产申报立法，为何如此之艰难？笔者私下认为，主要有三难：
（一）从体制层面上来讲，既得利益群体反对和阻碍。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。由此可见，官员群体对于财产公开普遍持反对态度。但是并不能由此认为，“公众利益与官员利益的博弈，成了官员财产申报制度所面临的核心问题。”事实上，多数官员考虑更多的是个人隐私是否应该公开。从目前国外的普遍做法来看，官员不能以个人隐私为由拒不公开自己的财产状况，公职人员隐私权让位于公共利益是通行的做法，国内理论界和社会舆论也在这一问题上达成了共识。除去个人隐私这个原因，真正反对实行财产公开的是官员中的既得利益群体，也就是通过不正当的手段集聚了大量财产的官员。这个群体反对的原因不难理解，因为一旦进行财产公开，他将要面临罢官失财的命运，所以这个群体不遗余力地反对财产公开。
（二）从技术层面上来讲，配套措施不完善。一是金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等制度不健全；
社会信用机制尚未完全建立等。二是不动产登记制度还不完备。我国不动产物权登记的法律依据主要来自于单行民事法律、法规，如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等，没有专门的不动产登记法。同时，根据各个法律法规规定的登记机关非常多，登记信息还没有实现整合，查询比较困难，这些都使得财产核查非常困难。三是没有建立起防止资金外逃的制度。北京大学廉政建设研究中心的研究表明，过去10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员高达1万多人，携带出逃款项更达6500亿元人民币以上。这一研究结果表明，目前我国尚未建立起有效地防止贪腐官员资金外逃制度，在这种情况下，实行官员财产公开制度，必然会加速资金外逃，影响官员财产公开的效果。四是国际反腐败合作制度不完善。虽然我国已经加入了《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》），但是由于我国还缺乏与《公约》相适应的制度，现行的法律与《公约》及国际司法合作的惯例存在较大差异，因此我国在开展国际反腐败国际合作时还存在许多阻力，贪官的引渡、腐败资产的追回都尚未实现，需要尽快完善相关制度，实现与国际的接轨。
（三）从立法层面上来讲，没有法律支撑的基层探索难以持续下去。尽管我国自1995年就出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，并随着社会的发展而不断充实完善，但由于这些制度仅仅停留在政策层面，远没有形成完整的法律制度。这就导致在具体操作中缺乏刚性，不具备法律的权威性和震慑力。想公开就尝试一下，不想公开也并不违法。
三、几点思考
阳光是最好的防腐剂。把官员财产晒在阳光下，让人民来监督，已迫在眉睫！建立官员财产公开制度，并以国家立法的形式保障这项制度的严格执行，是社会各界呼声很高的一项重大改革议题。
（一）以官员房产、新提拔官员和新录用公务员为突破口进行官员财产公开。一方面，拟从官员房产公开入手逐步推行官员财产公开。近段时间，网络频频曝出某某官员拥有几处、十几处房产的消息，有的经过职能部门调查得到了证实，如果“房叔”的房产与其正常收入不相称，也就露出了腐败的马脚。这些足以说明，房产信息是官员财产信息的核心信息之一，将官员房产公开作为官员财产公开的一个突破口，从技术手段和实际操作上看都是没有问题的。由于各种隐性收入大量存在，核查官员的全部收入和财产难度较大，但房产价值相对较高，房产实名登记已实现全国联网，查清官员及其配偶子女名下的房产，由此掌握官员的部分或大部分财产信息，在技术层面已经没有障碍。另一方面，拟从新提拔官员和新录用公务员逐步推行官员财产公开。建议先从新提拔领导干部和新录用公务员做起，把公布家庭财产及子女财产情况，作为提拔领导干部是否合格的条件之一，作为新录用公务员的必备条件之一。新提拔的领导干部和新录用的公务员，按期对家庭财产、子女工作及财产情况进行公示，为全国各地官员带了好头，树立了楷模，从正面是一次积极的鼓动，对自己也是一次阳光洗刷，为全面实现领导干部家庭财产公示铺开了顺利的道路，最终推动官员财产公开制度全面开花结果。
（二）完善与金融实名制等一系列相配套措施与制度。目前，我国官员财产申报工作为什么制定了很多规章制度但是效果却大打折扣，其中很重要的一个原因在于，还存在很多可以让官员钻空子的漏洞，还需要完善这些配套措施。比如金融实名制、遗产税等。在建立一套公民信用保障系统的基础上，要求每一个公民在任何一家金融机构开设任何账户时都必须使用实名，所有的金融交易也必须使用实名并将资金用途等信息记录在案，大额调用资金受到应有监管，取缔超过1000元以上的现金交易。为了规避贪官将财产赠予他人，还必须制定与金融实名制相应的配套制度，如遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度等。规定超过一定限额的捐赠都必须征税，或者遗产税或者赠与税。只有通过杜绝法律漏洞才能杜绝官员财产的地下转移。
（三）尽快启动官员财产公开立法工作。作为人民公仆，向人民报告或公开个人财产状况，这是现代官员的基本职业伦理。有关“官员财产公示”的法律，美国、英国等许多发达国家几十年前都已经先后立法。同为亚洲国家，日本、韩国早已立法，连越南也已于2007年从立法部门开始实行财产申报和公示制度。以“立法”来解决当前官员财产申报中的问题，的确是一条非常必要的措施。我国现行关于财产申报的规定，在性质上都属于政策性文件，而非法律规范性文件。这就影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。党和国家应该痛下决心，当断则断，尽快推动官员财产公示制度进入立法程序，早日出台一部中国版本的防腐倡廉的《官员财产申报法》阳光法案！
（四）创新群众监督的途径和方式，保护和奖励合理举报者。毛泽东曾经说过群众的眼睛是雪亮的，意即让群众公开监督官员有助于反腐。时下，“网络曝”愈演愈烈，在反腐工作中发挥了前所未有、无可替代的突出地位。公民力量是官员财产公开的骨干监督主体。要唤醒沉睡的公民，由消极公民变积极公民。要充分运用现成的制度监督形式，在宪法和法律的范围内进行监督，积极探索公民监督的新形式。目前，在众多公民参与的形式中，最有效的是网络公民监督，网络监督成本低、速度快、效率高、互动性强。网民在网上知道一个说一个，知道一点说一点，比如某个官员孩子在国外学习，每年的学费多少，官员的工资多少，把学费和工资进行比对，不合理的收入就会被迅速曝光，腐败因此立马现形，以网络公民参与倒逼官员财产公开是极为有效的措施。对于举报贪官不为人知财产的人除了欢迎之外，还要按照举报财产额度给予举报者一定比例的奖励，比如5%。这样一来，贪官就会无处遁形。