农业综合执法规范化建设调研报告
XX是农业大市，现有耕地面积694万亩，其中水田483万亩，旱地211万亩，乡村人口422万人，2009年市财政收入48.27亿元。1999年以来，根据农业部《关于进一步开展农业行政综合执法试点工作的意见》，我市所辖6个县、市（江陵县、松滋市、公安县、石首市、监利县、洪湖市）相继成立了农业执法大队，在种植业方面实行了综合执法。XX市也于2003年底成立了农业执法支队，是目前湖北省市、州唯一实行种植业综合执法的农业行政管理机构。为更好地推进农业综合执法的发展，受农业部委托，我们围绕农业综合执法规范化建设问题开展了调查研究，现将有关情况报告如下：
一、我市农业综合执法规范化建设所取得的成效
1、健全了执法体系。一是健全机构。所辖6个县、市均经当地编委批准成立了农业综合执法机构，其中松滋市、石首市为全额拨款事业性单位，江陵县、公安县、监利县、洪湖市为差额拨款事业性单位。市一级更是在2003年底以原XX市种子管理站、农药管理站和植物检疫站为基础，将原XX区和沙市区种子、农药、植物检疫执法机构的人、财、物及债权债务整体上收组建成立了市农业执法支队，对外加挂“XX市种子管理局”和“XX市植物检疫站”牌子， 2009年底经湖北省人事厅批准纳入参照公务员法管理事业性单位。二是明确职能。全市综合执法机构运行模式主要有二种：第一种是小综合执法运行模式，职能主要以种植业为主，依法履行种子、农药、肥料、植物检疫、农业环保、绿色食品、农产品质量安全等农业综合执法工作，如市农业执法支队、松滋市、公安县、监利县、石首市。第二种是大综合执法运行模式，如洪湖市农业综合执法大队职能涵盖种植业、畜牧业、农机监理、饲料业，江陵县农业执法大队职能涵盖种植业、农机监理、饲料业、渔业。三是保障经费和装备。据统计，全市7个综合执法机构2008年财政共拨款176.7万，人均0.76万元；
2009年财政拨款182.7万，人均0.78万元；
2010年财政拨款186.2万，人均0.8万元。共有执法车辆16辆，有照相机、摄影机等取证设备25台，速测设备12台，基本能够维持执法需要。
2、完善了执法制度。近几年，全市农业执法部门积极探索创新，完善执法制度，为促进农业执法规范化建设起到了重要保证作用。一是认真贯彻落实《行政许可法》，公开办事程序。将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的材料目录进行公示，并纳入政府行政服务中心集中办理，杜绝执法人员失职渎职、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为发生。二是建立立案、调查取证、审查三分离的农业违法案件办理机制。立案实行农业行政主管部门主要领导负责制，由农业行政主管部门法制机构和综合执法机构主要负责人对立案条件、管辖权要进行合议，规避办案风险。调查取证实行主办负责制，由案件主办者承担对证据材料的真实性、合法性的责任，承担由于自身过错造成案件撤销、败诉、赔偿等相应的连带责任。审查实行案件审查委员会制度，由案审委员会对案件有关证据材料的合法性进行审查，集中研究后提出处理意见。三是建立执法责任制、行政执法责任追究制。建立了执法人员考核档案，奖优罚劣，动态管理，将执法人员的执法行为与年终考评挂钩，从制度上保证执法人员依法行政、文明执法，避免损害群众利益的事件发生。四是建立部门之间相互配合的联动机制。农业部门充分发挥农资打假牵头部门作用，争取当地政府支持，建立了农资打假领导小组联席会议制度，定期召开领导小组成员会议，研究部署农资打假工作，解决了部门与部门之间职能交叉的问题，避免重复执法、多头执法，强化了与公安、工商、质检等部门配合，形成了农资市场齐抓共管的良好局面。
3、稳定了执法队伍。全市7个农业综合执法机构编制批准人数228人，实有在岗人员232人，其中参公编制人数54人，事业编制人数168人。在岗人员中，具备大学专科以上文化程度的有137人，法律专业毕业7人，有201人持农业部颁发的行政执法证。2008—2010年，有178人参加过省级组织的执法培训，有20人参加过农业部组织的执法培训。在队伍建设方面，各级农业执法机构都以规范化建设为重要抓手，不断提高执法队伍整体素质和业务能力。一是抓内部规范管理。制订了农业执法回避、投诉接待、党风廉政建设、学习教育培训等制度，使内部管理做到了制度化、规范化。二是抓执法公示。在主要农资市场设立了执法公示牌，公示了执法内容、依据、程序、收费项目及标准，公布了打假举报电话，主动接受行政相对人和社会各届的监管。三是开展集中整训。2008年至今，我市先后采取封闭式，半军事化管理，分四次对全市农业执法人员进行了集中整训，整训以整顿作风、整顿纪律、整顿精神、培训法律法规、培训业务知识、培训执法技能等“三整三训”为主，使我市农业执法队伍精神面貌明显提升，思想作风明显改善，纪律观念明显增强，执法水平明显提高。四是严格绩效考核。将规范化建设与党风廉政建设、业务工作等一并纳入绩效考核范畴，年终进行考核评比。同时制订了奖罚制度，引入了激励机制，充分调动执法人员积极性。
4、规范了农资市场秩序。一是强化日常监管。全市农业执法部门采取日常检查、交叉检查、联合检查等形式，围绕重点产品、重点区域、重点对象，对种子、农药、肥料等农资市场开展经常性检查，仅今年就开展检查200余次，检查农资门店3000余个，查获违规农资35吨，使农资生产经营活动不断规范。二是突出专项治理行动。每年春季开展以种子为重点的打假保春耕活动，夏季开展以农药为重点的专项整治行动，秋季开展以种子、肥料为重点的打假保秋播活动。三是规范整顿农资市场。要求每个农资经营门店都达到“六有六无”，即有经营资质、有质量承诺书、有农资经营须知、有主推品种公告、有完整的商品购销台账和规范的生产经营档案、有合格的检验检疫证明，无无证生产经营行为、无假冒伪劣农资产品、无未经审定的主要农作物品种、无来源不明的农资产品、无明令禁止的农资产品、无坑农害农事件。据统计，近三年来，全市依法查处各类农资违法案件600多起，吊销各类许可证100多份，查获假劣种子、农药、肥料100多吨，调处农资纠纷300多起，挽回农业直接经济损失3000多万元，使我市农资市场秩序逐年好转。
二、存在的突出问题
1、综合执法职能缺位比较严重。我市各级虽然都成立了农业综合执法机构，但由于省级以上政府、编办至今没有出台有关农业综合执法体制改革的指导性意见，使得综合执法职能缺位、失位现象严重。一是综合执法机构性质差异大。我市批准成立的7个综合执法机构在人员编制、岗位设置、机构级别、经费来源等方面都不一致，没有统一的标准。二是综合执法职能缺位严重。我市农业综合执法运行模式主要是以种植业小综合为主，由于“三定”方案不全，各地综合执法机构受委托执法的职能也都不一致，其中农业环保执法、农产品质量安全监管等都不同程度的存在缺位、失位现象。
2、执法经费保障不足。目前经费不足是各级农业综合执法机构面临的最突出问题，严重影响了执法工作的正常开展。绝大多数综合执法机构都是采取罚没款按比例返还的办法解决执法经费，致使违法行为罚而不绝、处而不死。一是重处罚轻管理。对企业违法行为一罚了之，不责令改正，不没收违规产品，只要交了罚款就可以继续经营。二是重收费轻服务。收费不检验、不检疫、以收代罚现象还时有发生。三是乱收费滥罚款现象杜而不绝。部分地方不按项目、标准收费，而是巧立名目收取品种推广费、试验费，甚至和企业商量收取保护费，“三乱”现象屡禁不止。
3、执法队伍建设滞后。由于农业行政执法起步晚，各地农业行政执法人员多数都是原专业站的农业技术推广人员，缺乏对法律法规的系统学习，执法经验不丰富，实际办案能力不强，与规范执法、依法执法、文明执法的要求存在着一定差距。同时，基层从事具体执法工作人员参与培训的机会少，虽然部、省每年举办多起培训班，但多侧重于领导干部的政策理论培训，对基层从事具体执法工作人员的办案技巧、法学理论培训少，造成基层执法人员素质普遍偏低，违规执法、不文明执法行为时有发生。
4、农资市场监管任务艰巨。一是企业多。我市农资经营企业达3000多家，部分从业人员素质偏低，诚信经营意识不强，专业技术知识缺乏，导致假冒伪劣农资流入市场，损农、坑农、害农的案件时有发生。二是品种多。国家和湖北省每年审定各类主要农作物新品种近百个，登记农药和肥料新品种近千个，造成农资市场品种多、乱、杂，给管理增加了很大难度。三是广告多。由于农药、肥料广告审查由农业部和省级农业行政主管部门两级负责，审批、管理由工商部门负责，造成基层电视台农药广告铺天盖地，一些农资经销商为扩大市场份额，乱取商品名，夸大药效，虚假宣传，误导农民，在社会上造成了一些不良影响。四是农资销售平台下移。目前农资零售平台已下移到乡镇村组，给管理部门依法打击违法农资带来较大困难。
三、加强农业综合执法规范化建设的建议
1、理顺体系，准确定位综合执法功能。从目前已经实行综合执法的经验做法来看，农业综合执法体系建设可以农产品质量安全为主线，自上而下采取大综合模式，即将农产品质量监管、农业投入品（包括农药、种子、肥料、兽药、渔药、饲料及饲料添加剂等）等行政处罚职能集中起来，实行一个机构对外进行执法管理，在主管机关委托的权限范围内开展执法工作，并接受主管机关的领导、指导和监督，切实履行好农业部门的法律宣传、贯彻与执行职能，维护好本辖区农资和农产品市场的正常经营秩序；
法律、行政法规授权的执法职能，仍由法律、行政法规授权的执法主体承担，在县一级，植检、农机监理可保留机构，与农业行政综合执法机构实行一套班子、两块牌子；
将行政处罚权从技术推广和经营服务机构中分离出来，执法中涉及的试验、检测、鉴定等技术性工作，由具备资质的事业单位具体承担。同时，效仿公安、工商等部门，农业综合执法机构实行垂直管理，做到上下衔接对口，市场管理一盘棋，避免有禁不止、政令不畅的现象发生。
2、纳入“三定”，保障综合执法经费编制。建议将各级农业综合执法机构纳入参照公务员管理范畴，实行定编、定岗、定员，保证执法的公平公正性。其依据：一是《公务员法》第一百零六条规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”二是国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》规定“完善行政执法经费保障机制。市县行政机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。”三是《农业法》、《种子法》、《农产品质量安全法》等法律法规都明确规定将相关工作经费纳入同级财政预算。
3、加强培训，提高执法人员整体素质。要针对目前基层执法人员普遍存在执法水平不高、办案经验不足的问题，按照“内强素质、外树形象”的要求，安排专项经费有组织、有步骤、有计划地进行农业执法人员法律知识教育和执法业务能力培训，不断强化执法队伍的政治素质和法律意识，提高执法水平。同时，要增强服务意识，树立崭新的执法为民的农业执法形象。
4、履行职责，切实加强农资市场和质量监管。农业综合执法机构要面向农村，面对农民，解决农民群众最关心的难点、热点问题，要切实履行法定职能，做好本辖区农资市场和质量监管工作，严格农资经营市场准入，着重整顿和规范种子、农药、肥料等农资产品市场秩序，加大执法力度，严厉打击假劣农资违法行为。同时，要自觉接受人大、政协、纠风、纪检等部门的监督，接受管理相对人、新闻媒体等社会舆论监督，完善各项制度，狠抓队伍建设，为确保农业生产和农产品质量安全保驾护航。