强化发票管理 努力提高税收征管水平的建议和对策
发票与市场经济有着密切的联系，它是经济杠杆之一税收的依据，而税收又是国家财政收入的重要来源。国家的财政收入是发展市场经济，维持国家机器正常运转的必须的物质保证。显知，发票在我们整个税收征管中也有着举足轻重的作用。发票在我们现行的税收征管中究竟起到什么样的作用？在发票的管理中还存在一些什么样的问题？如何解决这些问题。本文将对此进行全面细致的分析：
一、发票的定义和作用
（一）发票的定义
发票的定义有着多种解释，可谓：“仁者见仁，智者见智”。据不完全统计，国内外的专家学者对此解释有数十种，笔者就介绍下面两种：发票是指购销商品，提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证，是财务会计核算的原始凭证，发票是国家管理财政、税收的工具之一⑴。发票是指在购物商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。它既是记载经济交往活动的基础性商业凭证，也是财政收支的法定凭证，会计核算的原是凭证，还是税务稽查的重要凭证⑵。
（二）发票的作用
1、从定义性来理解发票的作用
（1）发票是审理案件的重要证据。比如，人们去商店购买大宗商品，卖方营业员开具发票，买方付款后，收款人在发票上盖上“收讫”之类字样的结算章(有些货、款及时结清的购销，往往在发票上加盖“银货两讫”的结算章)交买方。商店(卖方)据此发票交付货物。发票在此购销关系中成为卖方向买方收取货款的凭证，发票上的结算章就成了买方已付货款的凭据。这里的发票便起着一种重要的证据作用。它证明了买卖双方的购销法律关系已经成立，货款已即时结清。根据《中华人民共和国合同法》第十条规定，口头合同将成为合法的合同，此时，发票在没有即时结清的口头购销合同中，将发挥重要的证据作用。
（2）发票是计算税款的重要依据之一。国家和纳税人均以发票作为计算和缴纳税收的原始依据和必要资料，也是税务稽查人员进行税务稽查的重要根据。国家财政收入的极大部分来自于税收，税收是经济杠杆之一，而税收的基础工作就是发票管理。然而，发票往往成为这些违法甚至犯罪行为直接利用的对象。如因虚开增值税发票引发的犯罪，不开发票的偷税、逃税、漏税等均与发票有关。尽管刑法明确规定了对这类犯罪的严厉处罚，但在利益或金钱的驱动下，这类纳税人仍然要以发票为对象进行犯罪，致使国家的财政收入大量丧失。
2、从事例性来理解发票的作用
发票是现代经济体制中一个和广大消费者有着密切关系的票据之一。它虽然只是一张纸据，但是它的作用是非常的大的。现实生活中，人们经常只能看到发票的一些作用，但是却忽略了它的另一些非常重要的作用。一个普通公民如果能更好的了解发票的制度，他不仅可以更好的维护自己作为消费者而应有的权利，而且可以通过支持国家的税收帮助国家变的更加繁荣强大。
发票的作用对于消费者一方是消费者买卖商品、接受服务的凭证，消费者可以凭借发票在法定条件下退还或者返还所购到的商品。对于卖方、提供服务的一方，发票是卖出的商品和提供的服务的凭证，是记录这种商业活动的原始凭证。记录商业活动的一个重要原因就是企业给税务机关纳税数额多少的凭证。如果发票很多，就证明企业有很多交易及利润，那么相对地就要多纳税。
下面我们从发票的几种简单分类中列析发票在社会生活中的作用。按用票的经济对象分类的话，发票的类型分为四类，根据用票人的普通经济性质划分的，即：甲、乙、丙、丁或甲发、乙发、丙发、丁发。甲发代表全民所有制类，乙发代表集体所有制类，丙发代表私营及个体类，丁发代表临时经营性类。按经济性质结合行业分类的话，发票分为三大类：国营、集体企业和个人、私营企业三大类。按发票反映的业务范围分类，可分为：物质生产部门发票、非物质生产部门发票、专用发票和特种发票四类。按发票填开金额分类，可分为：限额发票、非限额发票、定额发票和非定额发票⑶。在日常生活中，一般和普通老百姓有关的，就是大家常见的，也就只有几种：平时打出租车给的小票，买东西时给的小票及吃饭时收到的餐饮类发票。
在此我们主要谈谈餐饮类发票。大家都知道，我国是一个餐饮文化特别发达的国家，我国的餐饮文化在世界堪称一绝。所以每年国人在餐饮类方面的消费就高达上千亿元。最理想的环境首先是每位商家都给消费者开具合法、真实、准确、有效的发票，如果每个消费者买了东西都记得去索取发票，则纳税人发票上反映的交易额之和，基本上等于商家的实际交易额。根据这些发票记载的账目，也就可以较为准确地反映纳税人的应纳税金额。其次如果商家使用的发票是合法的，开具的发票所载事项是真实的，用各类发票和其他单据作为原始凭证记入账薄是不失真的，那么发票还是一个相当准确的计税参照物。基于发票和账薄所进行的核实征税，相对于事前实地的查验、事后的全面检查，成本将更少，将更有效率。但是餐饮行业又是最不好掌握纳税的，因为每位消费者吃完饭后都不一定索要发票，所以在餐饮行业偷税漏税现象极为严重。那么税务机关是如何争取解决这一个问题呢？首先，发票从原来的企业自行设计制作发票改为由税务机关统一设计和发售发票。有着统一版面、格式及内容的发票问世了。但是这样的做法只能更好的管理发票，并不能有效的打击偷税漏税的现象，而且这样的统一发票制作成本有所上升，对于商家也是提高成本。然后税务机关又在餐饮行业发行了有奖发票。这样的做法是鼓励消费者尽量的索要发票《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定：“单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。”当然单位或以单位名义消费的个人一般会在消费后索要发票的，因为这些发票回到公司或企业可以‘报销’，也就是‘支出传票’。但是这样的消费者只是广大的消费者中的一部分。其他的那些没有‘报销’可能、不必保留发票以作支出证明或权益证据同时又没有索票习惯的大众，一般在消费后是不会主动索取发票的。由于法律规定并不能被广大消费者实用，于是税务机关又想到了上面提到的有奖发票。也就是发票抽奖，原理是在发票票面上设置得奖标志以及按照发票号码进行第二次开奖。目的就是让消费者更有兴趣去索要发票、保存发票、举报相关发票违法行为。这项措施旨在向人们灌输和强化一种索票意识。因为索票就是守法、“索票也可以获利”，更深一步，索票就是爱国⑷。在发票票面上增加了有奖标志，是对发票赋予了一种博彩功能，这样的发票仍然可以在兑奖后（餐饮类发票的第一次开奖部分和发票主要部分可以撕分开，确保了发票的原始作用）像其他的发票那样去报销、下账。对于发票而言，每一次外在功能的添加都是其对控税能力的增加。餐饮行业的有奖发票由于增加了彩票的功能，刺激了消费者讲自己可能的运气转化为金钱的努力（笔者身边的朋友就有在饭后索要发票刮得500元人民币奖金的经历）。在提高了消费者索要发票率的同时使得税收机关对于特定纳税人的经营情况和实际应纳税收有了更准确的了解。索票人的增多导致的直接作用是各个经营者对税收事务的注意力的提高，因为如果他们以前还存有偷税漏税的侥幸心理，索票人的不断增多会让他们更难钻税收法律的空子，增强他们的纳税意识。有奖发票可以给予普通消费者一种在确定自己的索要发票的这一行为可能会给自己带来好处的同时也自然的认识到这一行为是税收机关和税法都鼓励的。
就目前而言，以发票这种由税务机关监制的凭证来记录企业的经营情况并据此记账，是一种相对可信而且可控的核算方式。企业的所有经营项目以发票的形式开出的越多，企业的账目就越接近于其经营的现实。餐饮行业的销售行为面对的主要是一般消费者，他们在绝大多数情况下是不要发票的，这部分经营活动是不是在账目上反映了，便成了问题。没有了这些发票，不仅可能造成税收流失，还可能其他的财经问题，比如贪污。如果广大消费者索要了发票，即使提供服务者的收入不下账，还可以凭借消费者手里的发票对其进行检查。例如：餐饮类发票在税务机关的网站上输入密码参加第二次开奖的同时，也在网上核实了发票的真实性。从整体上看，有奖发票制度的实施还是产生了明显的发动效果。餐饮行业的发票开出大于此制度实施以前，这使税务机关能更好的掌握商家的销售行为，减少偷税漏税现象。但是，某些商家以给普通消费者打折为优惠而不向他们开出发票。这也反映了有些经营者在不断的逃避应负的税务义务。所以广大消费者还是需要不断的提高自己的税务认识，要每次消费后都索要发票来支持税务部门的工作。
近期有这样一篇关于餐饮行业发票的评论文章：中国某年的社会商品零售总额是7000亿元，餐饮娱乐消费是6000亿元，合计13000亿元,其中有大约4000亿元是没有开发票的。如果我们按5%的税率计算的话，每年可能失去的税收就有200亿元。这里面就有广大消费者在麦当劳、肯德鸡、家乐福等地的消费没有开具发票造成的漏税。如果有10%的人愿意多花上几分钟去索要发票，国家税收就会增加20亿元，足够建造一艘航空母舰。如果有20%的人愿意多花上几分钟要一张发票，国家就会又多20亿元的税收，足够航空母舰的配套设施了⑸。我们暂且不谈该评论里的数据的真实性，但就其表达的意思所有的人都是明白的，发票的管理对于我们税收征管有着比较重大的意义。
二、目前税收经济案件中存在的种种发票管理问题
发票作为经济生活中基本的商事凭证，以其在财务核算和维护正常社会经济秩序方面的重要作用，理应成为税务部门强化税收监管的重要依据。但受诸多因素的影响，现行发票使用、管理存在一系列问题，发票违章普遍，发票违法大案、要案频频发生，限制了发票对加强税收监管的作用的发挥。采取有效措施强化发票管理，努力提高税收征管水平，是税务部门当前一项十分紧迫的工作任务。
（一）对普通发票与增值税专用发票的重视程度不一样，税务部门对不同发票管理的手段差别很大。对增值专用发票的管理，税务部门已经建立起了以信息技术为依托，覆盖全国的、统一的、比较先进和完善的增值税发票管理系统，管理的全过程以信息化为主。而对普通发票的管理，全国各地之间、国税与地税部门之间还处于“诸侯割据”、以手工操作为主的状态。不可否认，增值税专用发票违法相对于普通发票违法而言，涉案金额往往较大，管理上应当有所区别。但现实生活中，只重视对增值税专用发票的管理而轻视对普通发票的管理，割裂了增值税专用发票与普通发票之间的有机联系。一方面，普通发票中的运输发票、农副产品收购发票、废旧物资收购发票对增值税一般纳税人准确核算应纳增值税额起着非常重要的作用。另一方面，增值税专用发票违法行为与普通发票违法行为往往互相渗透、相互促进，普通发票违法的严重性已经不亚于增值税专用发票违法。
（二）行政事业费收据、其它不合法收据不断侵蚀发票应用领域。主要以行政事业单位、挂靠行政事业单位的企业和行政事业单位所办的经济实体为主。行政、事业单位从事经营性活动，往往利用到县级财政局领取由省级财政厅监制的行政事业费收据收取款项，从而逃避纳税义务。挂靠行政、事业单位的企业，利用经济利益上的联系，通过其所挂靠的行政事业单位，获取从财政部门取得合法的行政事业费收据收取款项，进而逃避纳税义务。部分行政、事业单位因经济利益上的关联，凭借自己在社会管理职能中所拥有的特殊权力，为所办的经济实体或挂靠自己的企业印制“特殊性”或“行业性”收款收据，为逃避纳税义务提供方便。
（三）制造、贩卖假发票活动异常猖獗。从各地查处的制造、贩卖假发票案件情况来看，制造假发票事件涉及全国各省、自治区、直辖市。贩卖假发票的现象，在全国几乎所有的大中城市的车站、码头、机场和相当比例的高档宾馆附近都随时可见。制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多，几乎税务机关管理的所有发票在制、售者手中应有尽有，假发票的品质已经达到真、伪难分的境地。目前：制造、贩卖假发票活动已经实现制造、销售“一条龙”服务，生产实现专业化、智能化，同时建立起庞大的销售网络体系。贩卖的对象主要是为偷漏税款的企业主、个体工商户。猖獗制造、贩卖假发票活动，严重冲击着规范、合法发票的使用，税收监控手段被大大削弱。
（四）虚开增值税专用发票的现象累禁不止。主要以各类大中型企业为主的违法者，利用增值税的进项税额、销项税额、应纳税额的账务处理程序，虚开增值税发票，借以抵扣进项税额，偷逃应纳税款。尽管国家对增值税专用发票管理、使用，制定了有别于普通发票的更为严厉法律制裁措施，国家司法部门也加大了对增值税专用发票违法行为的打击力度，各级国税机关也采取了现代化的监管措施，利用增值税专用发票进行巨额偷税、骗税的案件时有发生。从去年查处的“江苏涟水‘2.26’虚开增值税专用发票及农副产品收购凭证案”和各地查处的增值税偷骗税案件来看; 犯罪分子虚开发票的种类已经向农副产品收购发票、废旧物资收购发票、运输发票延伸。
（五）销售商品或提供劳务不开发票。一是未向税务部门办理税务登记、未按规定申报纳税的个体工商户和私营企业主，为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时不可能开具正规发票，或开具购买的假发票。二是因个体工商户和相当比例的私营企业普遍都不建账或做假账，税务部门只得采取“定期定额”的征收办法征收税款，对发票实行控制配售。个体工商户和私营企业主为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时尽可能不开或少开发票，或开具购买的假发票，或用商品信誉卡代替发票，或用“收据”、“白条”代替发票。三是经营者与消费者共同作弊，在销售商品或提供劳务时，不开发票的价格比开发票的价格优惠。
（六）不按规定开具或套开发票。相当比例的经营者不按规定开具发票，采用“头大尾小”、盗开发票、借用发票、借开发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。
（七）对发票违法行为惩治不力。从全国各地查处的偷、骗税案件来看，发票是犯罪分子进行偷逃税款最基本的工具，也是最有效的工具。因对发票违法行为的危害性认识不到位、打击发票违法行业的职能部门配合难、相关法制建设滞后、发票管理中存在区域主义和部门主义等因素的影响，发票违法行为得不到及时、有效、彻底、从严惩处，致使发票违法行为愈演愈烈，发票违法呈现普遍性、跨区域性、集团性特征，违法金额从小额向大额、巨额发展。
（八）税务部门对纳税人开具出的发票比对不力，税收流失严重。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，为税务部门加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务部门除对增值税专用发票实行了较为严格的比对检查、建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制外，对普通发票的监管还是“税务部门——发票开具单位”二元制约模式，对纳税人开具出的普通发票的审查，只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性检查，基本上放弃了对纳税人开具出的普通发票的比对，为纳税人与发票接收单位共同利用发票大肆偷、逃国家税收提供方便之门。
（九）电子商务的快速发展给以票控税的模式带来了严峻的挑战。21世纪人类的经济活动跨入了电子商务时代，这使得针对有形产品而制定的以属地原则为基础的现行税法显得力不从心。因为电子商务具有的无国界性、超领土性以及数字化等特点，使我们现行税收征管的各项制度相对落后于记忆方式快速演变的步伐，从而造成电子商务在税收领域税收政策、管理制度的空白。电子商务中，许多产品被数字化、无形化了，现在所谓以票控税或其他的税收征管制度难以进行追踪审计，而加密技术的运用又使本已无形化的产品和账目更加的隐蔽。如果现在没有与之同步相匹配的税收征管手段和制度，那么将导致我们的税收将款大量流失。
以上发票使用、管理中存在的问题，一是导致国家税款大量流失，二是造成了很多会计核算资料失真，三是为少数人侵占国家资财提供了方便。不仅破坏了正常的经济、社会秩序，而且败坏了党风和社会风气，不利于经济和社会的可持续发展，有悖于和谐社会建设。
三、探索在经济审判中对发票管理的违法行为的规范
探索在司法领域中如何用法律的手段规范各种违反发票管理的行为，当然这既是法官的义务，也是我们每个税务干部在平时工作中应该时刻提醒自己的事。对此，笔者设想了几点措施供大家探讨。
（一）对于违反国家发票管理规定致使国家税收丧失的行为，也应规定用民事制裁决定书的形式对责任人进行处理。
（二）对在购销法律关系中不开具发票，发生争议诉讼法院时，用收据或白条作为证据主张权利的原告，可以规定在立案时就请其补上发票，以约束其应当履行对国家所负的纳税义务。
（三）在实体审理购销纠纷中对合同无约定违约金或延期付款利息，又未开具发票时，在其主张违约金或利息时，不但可以不支持违约金，利息也可不予支持。而对于及时开具发票纳税的原告，虽然无合同约定违约金或延期付款利息，但可以支持其利息诉讼，并从其开具发票时起算。发票可以作为其此项诉讼的依据。通过案件审理使违反发票管理者认识到，不遵守国家的行政规定，就不能得到法院的支持。如此,扩大了社会影响效果,有利于规范市场主体遵守国家发票管理的规定，进行正当经营，合法交易,保障国家财政税收及时入库,使我国的经济高速度地发展。
总之，发票与市场经济有着密切的联系，它是经济杠杆之一的税收的依据，而税收又是国家财政收入的重要来源。国家的财政收入是发展市场经济，维持国家正常活动的必须的物质保证。而法院在经济案件审判过程中，对于违反发票管理行为的制裁扩大社会效果，维护了正常的市场秩序，保护市场经济的健康发展，从而起到上层建筑为经济基础服务的作用。
四、加强发票管理，不断提高税收征管水平的对策建议
（一）加强发票的法制化建设。发票被有关专家和业内人士称为“第二钞票”，加强发票法制化建设，是从根本上抑制发票违章、违法猖獗现象的有效措施。要借鉴金融系统对金融票据管理的成功经验，总结近年来税务部门对增值税专用发票管理和普通发票管理的经验教训，加快发票的法制化建设进程。一是统一普通发票和增值税专用发票管理管理，切实解决发票管理上的厚此薄彼带来的诸多问题。二是根据全国人大常委会的规定、决定，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释，进一步修订、完善《征管法》中的发票管理规定。同时，积极促进《中华人民共和国发票管理办法》向《发票法》的转换。三是提高对发票违法犯罪的惩处标准，增大发票犯罪的风险成本，震慑发票违法犯罪。四是严格规范发票、行政事业费收据的使用范围，对利用行政事业费收据进行偷、逃税的经营者及相关单位部门给予严厉的惩罚。
（二）推进发票形式创新，有效防范发票开具活动中“头大尾小”行为，减少税收流失。一是进一步扩大定额发票的应用领域，以发票定额计算应纳税额，建立起“以票管税”机制。二是针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额（百、千、万、十万、百万等）的发票，降低“头大尾小”发票的风险。三是积极推行裁剪式发票和计算机发票，努力化解发票“头大尾小”行为。四是对某些难以控管的特殊性行业，由主管税务部门代开、代保管发票。
（三）建立健全发票管理的信息化系统，提高发票管理的科学化水平。当前，要借鉴10多年来对增值税专用发票管理积累起来的成功经验，尽快构建起覆盖全国、信息资源共享、国地税统一、功能完备、安全规范的全国综合发票管理信息化系统。在条件成熟时，向社会开放系统的查询核对功能，以从根本上提高发票管理水平。一方面，通过信息化管理，构建起发票监督管理制约机制，提高发票管理的质量，提高发票管理工作效率。另一方面，为相关单位和个人辨别发票真伪，比对发票金额提供方便、迅捷、高效的服务，有利于及时发现发票犯罪线索。
（四）千方百计扩大发票应用覆盖面,努力提高使用量,努力构建“以票管税”的长效制约机制。一是通过健全发票管理法制，规定所有纳税人在销售商品、提供服务时必须按规定开具国家规定的正规发票，不得以任何理由拒开发票。对拒开发票的纳税人，直接消费者或其它社会公民均可向当地税务部门举报，税务机关给予相应的奖励。二是税务部门通过印制多种形式的有奖发票，或定期性举办发票号码抽奖的办法，积极鼓励消费者在消费时索取发票。在奖项的设置上,力求科学、合理、适用,并扩大中奖概率,与时俱进提高中奖额度,以提高消费者索取发票的积极性。国家税务总局对此应予以经常化、制度化、规范化。国家财政部门每年应将有奖发票的奖金支出列入财政预算,作为税收成本支出。
（五）加大对普通发票检查、比对力度，努力提高税收监控水平，有效制止税收流失。将对使用发票的个体工商业户、不建账或建假账的私营企业、纳税信誉较差企业的税收监控重点转移到加强发票管理，特别是对其所开出的发票的比对、审查上来，再配合其它纳税评估措施提高对其税收征管水平。通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制，努力缩小税务部门“双定”额（或纳税人纳税申报额、账面反映额）与纳税人实际生产经营额的差距，走出税务部门无法比较准确地核定纳税人应纳税额的困境，努力构建起“以票管税”的良性互动的制衡机制。
（六）密切部门配合，加大对发票违法、违章行为的打击力度。充分利用现行发票管理办法、《税收征管法》、《刑法》的规定，加大对利用发票违法的打击力度，整顿、规范税收秩序。一是各地区税务部门之间、国地税之间要加强协作，克服地区间的保守主义、本位主义思想，密切与司法部门配合，长期保持着对制造、贩卖假发票犯罪活动打击的高压态势，力争遏制住假发票的“源头”。二是严格发票管理、使用规程，努力管好发票管理的“中间”环节，尽力规避发票违章、违法风险。三是密切与地税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，加强对接收发票单位（特别是行政事业单位）所取得发票的审查、核对，及时发现利用发票偷逃税款、侵占国家资财线索，形成整体合力，努力管住发票使用的“尽头”。四是以事实为依据、以法律为准绳，从重、从快、从严打击各种发票违法行为，努力维护发票对加强税收征管、强化会计核算、保护消费者合法权益、推进和谐社会建设的职能作用。
注释：
（1）吴亚荣，中国税收犯罪通论 . 中国税务出版社 . 1999 . P279
（2）周洪波，税收问题—疑难问题司法对策 . 吉林人民出版社 . 2000 . P332
（3）史文军，新发票的使用与管理技巧 . 海洋出版社 . 1994 .P33-39
（4）李胜良，发票撷趣 . 经济学出版社 . 2004 .P158
（5）李胜良，发票撷趣 . 经济学出版社 . 2004 .P159