现代社会群众工作能力研究——以基层领导应对突发事件能力为视角
引 言
众所周知，中国的经济结构和社会结构正在发生重大变革，由此带来社会利益博弈加剧及矛盾凸显。“越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。要深入总结、举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资储备，进一步提高危机处理水平，真正把经验转化为更好抵御风险的措施和能力”。这里胡锦涛总书记既提到了应急，又提到了危机，根据2007年通过的中华人民共和国《突发事件应对法》，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发性公共危机一般分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。这些事件的具有事发突然性、后果危害性、广泛关注性、连锁反应性、规避防范性等特点。美国管理专家诺曼·奥古斯丁说过：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”因此对于社会矛盾凸显的基层，基层领导干部针对突发事件的应急处理就显得尤为突出，如何能有效科学的处理危机对于基层领导干部的能力提出了更高的要求。本文就提升基层领导干部处理突发事件能力的重要性、近年来处理危机引发的思考及基层领导应对危机事件能力提升等方面做出探讨。
一、科学有效应对突发事件的重要性
（一）巩固党的执政地位，提高党的执政能力的要求
16届四中全会提出提高党的执政能力、巩固党的执政地位，深入做好群众工作，建立健全正确处理新形势下人民内部矛盾的工作机制，千方百计地减少矛盾、解决矛盾，保持和谐稳定的社会环境和安定团结的政治局面。要达到这一目标，要求党和政府坚持科学执政、民主执政、依法执政。科学执政、民主执政、依法执政，表明我们党对执政方式的认识有了新的深化和拓展，同时，又对基层领导的执政能力提出了更高的要求。
（二）发展关键期、改革攻坚期、社会转型期、矛盾凸显的时代要求
目前，我国正处在发展关键期、改革攻坚期、社会转型期、矛盾凸显期以及社会结构的脆弱性，社会发展环境复杂，各种社会突发事件不断发生，且逞继续发展之势。比如，个体上访，引发群体性上访，突发事件的发生，对党和政府的冲击，对党的执政地位的冲击很大，另外，面对日益增多的突发事件，我们首先来了解概念。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有潜伏性、复杂性、破坏性、危险性和持续性。经过抗击“非典”，防治禽流感和2008年抗击冰冻灾害、汶川特大地震抢险救灾等公共安全事件，各级领导干部经受了应急处置的考验，从中积累了宝贵的实践经验，维护了社会的和谐稳定，总体状况是好的。但不可否认的是，仍有部分干部面对突发事件措手不及、处置不力、应对失策，甚至使一些地区本该避免的事件发生，给国家和人民的生命财产造成重大损失，影响了党和政府的形象。
（三）基层领导贯彻依法执政的能力要求
我国关于应对处理突发危机事件的法治建设从80年代就已经开始，88年，89年XX甲肝流行，我们国家制定了传染病防治法，90年代有关防火法，有关地震防治等法规制定了出来。2007年，《突发事件应对法》的颁布实施，对基层领导应对突发事件做了具体的标准，基层领导能不能做到依法应对突发事件，是衡量我们政府和基层领导的重要标准。
二、突发事件处理实践存在的问题
（一）处理不及时，突发事件事态扩大化
突发事件的处理关键是不能失控，无论面对的是何种性质、何种类型、何种起因的突发事件，领导者都应积极进行处理，立刻作出正确反应并及时控制局势，控制住事态发展，以积极态度去赢得时间，以正确的措施去赢得公众，创造妥善处理危机的良好氛围，而现实中基层领导一开始就采取消极、被动态度，推诿搪塞，瞒而不报，从而耽误处理突发事件的时间，造成处理的被动局面。基层领导干部在应对突发事件时，往往回避矛盾，接待群众代表时搪塞敷衍，思想工作做不到位；不认真听取群众诉求，工作方法不到位等。从而使突发事件升温，由小变大，由弱变强，导致结局难以势控制。
（二）宣传教育不够，应对突发事件意识需强化
由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，特别是危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，更存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦危机发生，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应。另外，目前基层领导在应对突发公共事件上普遍存在着“重宣传、轻实效，重培训，轻演练”的现象，对如何科学有效应对、防范和处置突发公共事件能力欠缺。因此，遇有突发事件时，常常惊慌失措，甚至有时办法措施不得当而给群众造成损失或致使事态进一步扩大。
（三）组织协调不够，应对突发事件领导机构需加强
应对和处置突发事件需要社会各个层面的相互协调、相互配合。目前基层在这方面还仅限于本级、本部门、本单位范围之内，相互间缺乏必要的协调配合。由于协调不够、配合不力，导致在处置突发事件时不能快速、有力地组织指挥和妥善处理，容易人为扩大事态的损失程度。
（四）预案演练不够，应对突发事件的方式需提高
完善处置预案、经常组织演练是提高处置突发公共事件能力的重要举措。从目前情况看，基层领导关心的应急预案多、实际演练少的现象比较普遍。究其原因，一方面演练经费不足，另一方面协调组织演练难度较大，最主要的是思想不够重视，存在侥幸心理，片面认为可能不会发生突发事件。因此，一旦突发事件发生，就会出现理论与实践脱节，不能妥善应对处置的问题。
（五）社会中介组织作用缺乏，突发事件处理机制待完善
在实践中，民众的危机意识不够。在突发事件发生过程中，人们的盲从心理往往导致事态的复杂性，如果基层政府应对不力就会导致事态的进一步扩大，作为基层领导，组织社会中介组织参与应对突发事件是其协调、组织能力的体现。在中国古代，除了官府主导的灾难救济体系外，民间就一直存在普遍性的社会救济网络，宗教团体、慈善机构、同乡会馆、宗族会社等，都是应对危机的主力军。在国外，民间救助组织也很发达，出现灾难事件，常常是政府还没赶到，非政府组织已经在组织志愿者救援了。在某些特殊突发危机面前，政府再强大的力量也有鞭长莫及之感。社会救助系统应该是开放的，动员尽可能多的人员和组织加入进来。政府应该为民间机构创造更加宽松制度环境，扶持发展各种服务型的民间组织，使得危机出现时各种力量都能尽力发挥作用。
三、提升基层领导干部应对突发事件能力建议
（一）引入突发事件风险评估工作平台，提升防范和降风险能力
一要建立情报信息搜集机制。目前，政府相关职能部门，都在各自的职责范围内担负着社会稳定、自然灾害等信息的搜集任务。在突发事件风险评估工作中，这些专门机构应当承担情报信息的主要职责，包括对社会稳定、自然灾害等情况的日常掌控。基层领导要充分利用这个平台，及时掌握应对突发事件的各种信息。同时，要善于走群众路线，切实发挥人民防线的作用，进一步扩大社会掌控面，提高对稳定信息的掌控能力。尤其要在各基层单位，广泛布建一批信息员，充分调动其积极性，使之成为基层领导掌握“第一手”信息的主要来源。
二要建立突发事件情况研判机制。这是整个评估工作流程中最关键的一环，必须组成专门的班子、吸纳社会中介组织、社会问题专家、律师等参与，建立一支有代表性的决策咨询队伍，采取专门的形式，对搜集汇总的方方面面的情况进行会研会商，提出相应的决策建议。
三要建立应对突发事件决策有效性验证机制。针对可能出现的风险，按照“以人为本”的执政理念要求，政府即将采取的防范处置措施能否见效，也要看人民群众的反映。在风险评估过程中，始终把人民群众赞成不赞成、拥护不拥护、满意不满意作为决策正确与否的根本标准，做到执行法律法规和政策规定与维护群众合法权益相统一。在正式决策和采取防范处置风险的相关措施出台前，基层领导必须参与与从不同层面挑选群众代表举行的座谈会，或者召开听证会广泛听取其意见和反映，以此来验证决策措施的有效性，从而提高政府决策的公信力，从而提升基层领导应对突发事件的能力。
（二）提升处理突发事件的事实及价值导向能力
几乎所有的突发事件都是事实危机、价值危机的聚合体，从这两个层面来看，意味着所有突发事件的应对策略要么是事实导向的，要么是价值导向的，而核心问题在于事实层面如何还原真相，价值层面如何重建信任。在突发事件发生的时候，小到一次上访、拆迁钉子户谈判，大到一次大型交通事故、泥石流、集体性上访、自然灾害等，如何处理这些事件都是技术层面的问题。更重要的突发事件处理是如何跟事件中的各种利益相关者进行对话、沟通。在突发事件处理的过程中，做出的决策要么有利于还原事实真相，要么有利于价值层面的重建信任，如果没有这两个“有利于”，决策很可能就是错的。基层领导要在处理突发事件中仔细研判两个层面的原因和机理：事实层面的要素诸如导火索、危机发展进程、造成的财产损失、利益相关者的不满和对抗等；价值层面的要素诸如危机对道德、信用、形象、尊严和公共准则的冲击等。从而，以事实判断和价值判断为基础，提出两个处理突发事件的导向性策略：事实导向策略和价值导向策略。
1、事实导向策略
该策略主要强调基层领导从以下三个方面应对突发事件：（1）、告知。告知的核心问题在于掌握话语权，告知的具体方式有对外公告、投放新闻稿件、新闻发布会、座谈会、开通网站和热线电话等。在信息化时代，基层领导要第一时间掌握话语权，告知民众突发事件的事实真相，不能让舆论捕风捉影或者谣言四散。（2）、疏导。针对利益相关者有关突发事件事实层面的质疑和误解，通过有效沟通以“答疑解惑”。危机降临，利益相关者的最初反应是一系列的疑问：为什么会是这样？还会怎样？我可能遭受哪些损害？当这些疑问未能得到清晰、准确的回答时，利益相关者的种种猜测、误解和批评便可能风生水起，使突发事件的处理更陷入被动。（3）、改变。该策略解决的是“怎么办”的问题，是指基层领导经由一系列努力，改变突发事件事态的发展走向。倘任其发展，危机事态必然愈演愈烈，因而采取有力措施改变事态的发展走向十分重要。改变策略是事实导向策略的最高层次，也是其中最艰难、最复杂的策略体系。
2、价值导向策略
（1）迎合。在调研过程中，我们发现很多基层领导在突发事件发生后，一开始对媒体和老百姓很傲慢，甚至很蛮横，导致上上下下的舆论纷杂时候，才开始服软、示弱，而这个时候对解决危机有些迟了。在突发事件发生后，基层领导代表政府要自觉承认是有限政府，而不是全能政府。迎合要求基层领导到一线去倾听，而不是跟百姓讲政策，理规定，这会激发人们的对抗情绪。迎合强调合作而非对抗。尽量减少强力部门介入到突发事件中来，合作的成本永远低于对抗的成本。
（2）引导。引导策略强调第一个需要引导的不是媒体，也不是老百姓，在突发事件发生的情况下，一定要对内引导，把所有内部利益相关者引导到大局利益上来。原因在于当突发事件发生后，很多基层领导认为只能让少数人知道，如果大家都知道了，每个人的思想认识不一样，必然会议论纷纷。突发事件发生后，基层领导首先要在内部做一个必要的动员，要让自己的队伍、干部基于定调性的口径，这有利于进一步解决突发性事件，也有利于避免舆论的捕风捉影。另外，引导策略要求要把危机中利益相关方引导到共同的利益平台上，只有列出彼此间共同的利益，越具体越明晰，突发危机解决可能性越大。
(三)树立尊重公民表达权的观念
十六届六中全会提出“表达权”这个概念之后， “17大报告提出，把表达权列为公民的四项公民权之一，强调保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。党提出要保障公民的表达权，首先基层领导要树立尊重公民表达权的观念。在树立观念的基础上，提升基层领导在预防突发事件能力方面有两个标准：
1、依法尊重表达权原则。符合法律符合政治要求的利益诉求，应及时满足。对待老百姓的利益，如果符合法律符合政治要求的党和政府应满足他们的诉求，如果老百姓的利益不符合，政府应该在尊重老百姓的表达权的基础上，要和老百姓真诚互动，耐心说服劝导。花钱买平安，应该有个度，符合法律符合政治要求的利益诉求，应及时满足。政府应该退步退到底，如果老百姓的利益不符合，政府应该坚决制止，而不是花钱买平安。基层领导在日常工作中只有依法保障表达权，才能预防突发事件的发生。
2、衡量基层领导有没有预防突发事件的能力，还要看有没有贯彻应对法的预防为主，准备在先原则。这是能力要求，基层领导在工作中要及时开展隐患的普查，对社会安全事件，也要注重事前的调节，提前准备各种准备工作.
（四）加强学习，提高基层领导干部综合能力素质
预防和处置突发公共事件具有综合性和复杂性特点，是由多种能力要素构成的综合能力系统。因此应对突发公共事件，是在特殊情况下肩负特殊任务，需要有特殊的精神和能力。一是勤于学习，善于积累。学习是提高能力的基本途径。要认真学习党的创新理论，培育科学的战略思维和灵活应变思维；认真学习法律、科技、文化、历史等方面的知识，为提高危机处理能力提供多方面的知识支撑，总结应对突发事件和危机事态的基本规律，借鉴有益的谋略艺术。二是躬身实践，做好预案。能力的提高以知识积累为基础，以实践探索为转化途径。在平常条件下，制定和完善应急预案可以作为一种特别的“预实践”方式，通过总结规律、设想情况、发现问题、提出对策和实际演练，培育领导者的能力。三是专题培训，保持常态。应把应急能力作为领导干部培训的必备内容，通过授课启发、实地演练、电教指导等教育方式，使基层领导干部应急能力培训处于常态。
（五）坚持原则，依法处理，提升突发事件善后处理能力
对于突发事件的处理，要及时、迅速，抓住关键。无论自然性事件还是社会性事件，都要找准当事人和“关键人物”。做好他们的工作，发挥他们的作用。出台处理意见务必考虑全面，坚持原则，即要平息当前，也尽量不要遗留后患。还要特别注意政策法规，以法办事，不乱许愿，以免被动。善后工作宽严相济，兑现承诺，细致疏导，不掩盖矛盾，尽量不留后患。