坚持以人为本，把国土资源所建设成为保障发展的主力、保护资源的前沿、服务地方的窗口
——武平县开展国土资源所规范化建设的调查与思考
2002年6月县级机构改革时，原武平县土地管理局与武平县地质矿产局合并组建了武平县国土资源局，原乡镇土地管理所更名为国土资源所，为县局的派出机构，人财物实行县乡垂直管理。目前我县17个乡镇均设国土资源所，在编职工38人，其中干部30人、工人8人，中专以上学历占84%，平均年龄40岁。乡(镇)国土资源所是国土资源部门的基层单位和窗口，是党和政府联系群众的纽带和桥梁,担负着依法管理国土资源的重要职责。切实把国土资源所建设成为服务发展、规范管理、高效便民、保障有力的国土资源基层窗口，是国土资源工作的重要组成部分和长期任务。本文通过对武平县开展国土资源所规范化建设的做法、成效以及存在问题的分析，提出进一步开展国土资源所规范化建设的对策建议。
一、国土资源所规范化建设的主要做法和成效
近几年来，特别是今年以来，我县把国土资源所建设摆在全局工作的重要位置，按照“机构设置规范化、工作职能具体化、设施配置标准化、管理工作制度化、队伍素质优良化”的要求，努力把国土资源所建设成为机构健全、设施配套、管理规范、运转协调、高效廉洁的国土资源管理基层窗口单位，取得了一定的成效。
（一）采取“三个一点”的办法，切实改善国土资源所的条件，实现“六个一”。
我县国土资源所办公条件，总体来说基础较好，目前全县17个乡镇中有10个乡镇所有独立办公楼、5个乡镇所有固定办公场所（县局出资与乡镇政府合建）、只有2个乡镇所还借用乡镇政府办公楼办公。2005年以前我县乡镇所设备设施还比较落后，按照省厅规范化建设的“六个一”标准，除了办公场所勉强达标外，其它均无法达到要求。为了改善国土资源所的工作、学习、生活条件，进一步调动基层干部职工的工作积极性，我们在经费较困难的情况下，采取县局自筹一点、县乡政府支持一点、上级主管部门补助一点的办法，着力改善了17个所的办公条件。
一是改善工作环境。我县10个所具有300— 800平方米 不等的独立办公楼、5个所有80— 150平方米 左右的固定办公用房，但因建筑时间较长，特别是近五、六年国土资源经费短缺，房屋没有得到很好修缮而显得破旧。开展国土资源所规范化建设，我们即从建设、修缮办公场所入手，积极筹措资金，改善工作环境。为此，从我县实际出发，充分利用现有的设施条件，因地制宜，适度超前，不搞“一刀切”，能修缮的尽量修缮，比如中山、中堡、武东、十方、桃溪、永平等；办公条件较差、房屋破旧的进行搬迁新建，比如民主、中赤、岩前。目前已经在房屋修缮方面投入资金80万元，预计今年新建、修缮国土资源所办公楼房资金投入将达到170万元。
二是完善设备设施。办公设备设施落后，严重影响工作质量和工作效率。去年以来，我县花大力气补充完善办公设备，到目前为止，通过多渠道筹集资金，已经在办公设备方面已投入80多万元，对照“六个一”要求，已经购置了电脑、打印机、传真机、数码相机、执法监察专用摩托车，档案橱柜也换成统一的铁皮橱柜，大大改善了办公条件。
三是实行待遇倾斜。过去乡镇所工作人员与机关工作人员的福利待遇没有什么差别，很多人都不太愿意在乡镇工作。基于加强国土资源所工作的考虑，经局长办公会研究决定，从去年开始给予每个乡镇所干部职工每月100—200元山区补贴，优先解决双职工户在县城住房问题，其它一切奖金福利与机关人员同等享受，这一措施，稳定了人心、稳定了队伍，解决了基层国土资源所工作人员后顾之忧，提高了他们的工作积极性。
四是优化配置岗位。为加强国土资源所工作，2006年7月对国土资源所岗位人员进行了一次大规模调整，调整面达80%，其中有6位机关股级干部调整到乡镇担任所长，有7位机关或乡镇所一般干部提任所长；今年又将3位机关股级干部交流到乡镇担任所长或副所长，以推进国土资源所规范化建设。通过国土资源所之间、机关与基层所之间人员交流，实现了国土资源所岗位人员优化配置，提高了工作效率；同时又使部分同志找到了施展才华的平台，提高了工作积极性。
（二）落实“五个抓”，推进国土资源所队伍建设。
近年来，我们按照“素质好、制度好、服务好、业绩好、所容好、评价好” 以及“机构设置规范化、工作职能具体化、设施配置标准化、管理工作制度化、队伍素质优良化”的目标要求，狠抓措施落实，真正做到认识到位、措施到位、工作到位，全面提升国土资源所的管理和服务水平。
一是抓制度。基层国土所规范化首先必须是制度上的规范。因此，一方面我们以建章立制为抓手，建立健全各项国土资源管理制度，保证各项工作有法可依、有章可循、有据可查，使国土资源所职责明确，目标明确，责任到人，国土所人员各负其责，各司其职，实现用制度管人管事；另一方面，以帮助群众解决热点、难点问题为突破口，着力在全系统全面建立办事高效、行为规范、运行协调、廉洁奉公的国土资源工作机制，组织编制了《武平县国土资源所规范化建设手册》，从岗位职责、目标管理、制度建设等各方面形成一套切合实际、全面细致、便于操作的制度体系，使国土资源所规范化建设行动有指南、考核有标准。为强化制度落实，我们要求各乡镇所必须根据实际，建立制度落实台帐，对制度执行情况逐项记录，公开监督。
二是抓教育。把加强国土资源所干部职工教育、改进机关作风作为服务经济社会发展、服务人民群众的切入点、结合点，作为国土资源所规范化建设的重要组成部分。去年以来，通过开展多种形式的正面教育、警示教育等，不断端正国土资源所干部职工的世界观、人生观和价值观；通过开展民主评议政风行风工作、开展服务武平迅速崛起承诺公示监督评议活动等，增强了基层干部的服务意识，提高了办事效率，树立国土资源部门的良好形象。去年来，我县国土资源所有2名干部走上乡镇领导岗位，有3名干部职工受到县以上部门表彰，多个所的负责人被当地党委政府评为先进个人。系统上下形成了专心想事，用心做事，只争朝夕，不甘落后的良好工作局面。
三是抓培训。加强培训是提高干部职工思想政治素质、业务工作能力，全面履行国土资源管理工作职责，提升管理和服务水平的基本途径和有效措施。由于县乡国土资源机构成立时间不长，当时进人机制不够完善，国土资源所工作人员的业务水平参差不齐，部分干部职工存在业务不精、能力不强问题。在当前大力推进项目建设、新农村建设和构建和谐社会的新形势下，提高国土资源所工作人员的素质显得尤其重要。因此，我们以规范化建设为契机，通过强化培训教育，不断提高人员素质，努力打造一支新型的国土资源队伍。一方面加大政策法规、业务知识等方面的培训力度，除了常规的岗前培训、任职培训以及以会代训之外，还经常结合工作需要举办不同层次、不同形式的培训班，引导国土资源所干部职工加强业务学习，提高行政能力和业务技能，今年9月份结合省厅《基层国土资源管理人员培训教材》学习，对乡(镇)国土资源人员进行一次系统培训。另一方面，鼓励、支持全系统干部职工特别是国土资源所人员参加继续教育，对参加进修、函授、自学等取得文凭的工作人员，按规定给予报销学习费用。目前，国土资源所人员中，已有31人取得中专以上学历，有12人取得本科学历，全面提高了学历层次。将通过严格培训和多岗位、多层次的锻炼，逐步把大多数中青年干部培养成为国土资源事业发展的中坚力量。
四是抓考核。建立了对乡镇国土资源工作双重考核机制，一方面对乡镇国土资源所干部职工实行岗位目标管理，并实施对等奖惩制度；另一方面由县委、县政府对乡镇政府、县局对乡镇管理所下达国土资源管理考核指标。通过严格的考核办法，有效推进了各项工作的落实，较好地调动了各国土资源所干部职工的工作主动性和积极性。今年为确保国土资源所规范化建设取得实效，县局还对乡镇所实行专项目标管理，对硬件建设、软件建设、素质建设、作风建设等方面作出考核评比规定，对验收没有达标的乡镇所，其干部职工取消年终目标管理考核奖金，取消评先评优资格，解决了“干好干坏一个样”问题，形成系统上下求真务实、争先创优的良好局面。
五是抓监督。在抓好基础管理的同时，我们也十分重视国土资源所的党风廉政建设。年初县局与各所签订党风廉政建设责任状，年底与业务管理目标一起考核。局党组成员分别挂钩2—3个乡镇所，经常与国土资源所所在地党委政府沟通，了解国土资源所人员的学习、工作、作风情况，发现问题及时处理、纠正，几年来我们先后对5名所领导和工作人员进行了必要的调整和相关的纪律处分。为接受各方的监督，各国土资源所都将工作职责、办事程序、收费标准等制度上墙公示，并经常接受上级有关部门的检查。同时还每年组织1—2次由人大代表、政协委员和行风监督员参加的评议座谈会，广泛听取意见建议，多渠道、多途径、自觉地将国土资源所的各项工作置于广泛的监督之中。
（三）充分发挥国土资源所的积极作用，使之成为保护资源、保障发展的生力军。
一是成为任务完成的主力。市局、县政府下达的各项任务，相当一部分主要依靠国土资源所去完成。在基本农田划定与保护、土地开发复垦、地籍更新调查、违法用地、违法采矿行为的查处等方面，各国土资源所都能按县局要求，把任务落实到位，尤其是耕地开发复垦工作，多次受到市局、省厅的好评。
二是成为保护资源的前沿。各国土资源所加大巡查力度，采取必要措施，切实摆脱了以往国土资源执法难的尴尬局面。十方镇国土所，发现违法用地行为，所长带人，拆除违章，震撼了一方；岩前所争取镇政府支持，在矿山巡查方面由镇政府干部分片包干，较好地落实了巡查责任制，使违法乱挖乱采矿产资源行为得到有效遏制，从制度上保障了资源保护的长效管理。
三是成为服务地方的窗口。各国土资源所工作越来越受到所在地政府的重视。乡镇领导外出招商，国土资源所所长当参谋，给客商介绍规划、指标、地价组成和投资强度等；企业落户当地，国土资源所都落实专人提供报批、供地、协调解决征地矛盾等全方位服务，不少工作人员成了投资者的委托代理人，受到地方政府和业主的好评。
二、国土资源所规范化建设中存在的问题
在国土资源所规范化建设过程中存在一系列困难和问题，主要体现在：
（一）体制不顺。原土地管理局时期基层所为县局下属的行政编制人员，2002年成立国土资源局后，乡镇国土资源所核定的是事业编制，这种设置与国土资源所履行的行政管理、行政执法的职能不相称；同时由于同一部门存在不同编制，出现身份差异问题，影响干部职工工作情绪。另外，按照 2004年4月21日 《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004]12号）和中组部 2004年4月29日 《关于调整省以下国土资源管理部门干部管理体制的通知》（组通字[2004]22号）等有关文件精神，省以下国土资源部门应该垂直管理。但目前的状况是当地政府和主管理部门双重管理体制，名义上“以主管部门为主”，实质上还是以地方政府为主，财务以及干部职工的人事编制完全由地方管理，干部任用方面几乎也由地方“说了算”。在这种管理体制之下，国土资源管理职能难于到位，在“保护”与“发展”问题上很多时候处于矛盾之中、两难境地，乡镇国土资源所干部职工还要应付乡镇政府分配的“包村挂点”等日常工作，包袱沉重。
（二）人员紧缺。由于历史原因，我局国土资源所人员大多是原土地管理站人员，且大部分来自村、乡干部，目前17个乡镇国土所核定编制为66人，而在编职工38人，平均每个国土所工作人员2人，在岗职工33人，平均每个所还不到2人，结构层次不合理。按规范化建设“国土资源所不少于3人，国土资源中心所不少于6人”的要求差距较大，而且国土资源所将列入或参照公务员管理，在公务员指标管理的越来越严格的新形势下，补充工作人员难度极大。人员缺编造成混岗现象严重，且职工队伍老龄化的问题也日益突出，很难适应工作需要。
（三）任务繁重。乡镇国土资源所工作归纳起来有十五项：1、宣传贯彻国土资源管理法律法规；2、制定、实施本乡（镇）村镇建设规划；3、开展国土资源执法巡查，及时制止各类违法行为，切实保护耕地和矿产资源，协助查处重大违法案件；4、对农村居民建房和乡镇村公共设施、公益事业建设用地报批和管理服务；5、协助编制并监督实施土地利用总体规划和土地利用专项规划；6、协助做好征地公告、征地补偿和被征地群众的安置工作，及国土资源权属纠纷的调处工作；7、负责实施地籍管理、做好土地利用现状调查、变更调查、基准地价评估、土地分等定级、土地登记、统计和农村集体土地的地籍调查工作，并负责集体土地地籍档案的管理；8、做好土地利用年度计划的实施，保证建设用地总量在上级下达的计划指标内使用；9、协助做好土地整理项目资料收集和项目实施、验收等工作；10、负责做好本辖区内的地质灾害防治工作；11、协助上级国土资源部门做好矿业权的管理工作，负责本区域内矿产资源的监督检查，对无证探采的单位和个人，及时报上级国土资源部门依法查处；12、协助上级国土资源管理部门查处国土资源违法案件，配合做好行政处罚的执行工作；13、做好信息报送、计生综治、精神文明建设工作；14、负责做好村级国土资源和规划建设环保协管员的选聘、培训、管理和考核工作；15、完成上级国土资源部门和乡镇党委政府交办的其它工作。繁重的工作任务，加上人员紧缺，很难保证乡镇国土所职工的正常节假日休息时间；同时，工作上疲于应付，无法保证工作质量，更谈不上统筹兼顾、全面提高管理水平问题。
（四）运转维艰。成立国土资源局后，乡镇国土资源所取消了一切收费，农村利用荒山坡地、空闲地及旧房拆建等均不能收取任何费用，农村住宅小区建设占用耕地的也只收取报批费用。国土资源所没有任何的经费来源，仅靠县局统一报账的业务费和一些专项业务经费补助维持正常工作，严重影响了基层国土资源管理工作的开展。
三、进一步开展国土资源所规范化建设的对策建议
针对以上问题，我们认为要搞好基层国土资源所规范化建设，真正使其成为国土资源部门的“窗口”，必须采取如下对策措施：
（一）体制要理顺。
1、要完善国土资源管理体制。基层国土资源部门守土一方，既要为经济社会发展出谋划策，又要严格监督境内的各种违法行为。在当前政府业绩考核机制不很完善的情况下，实行省以下垂直管理，可以加强国土资源的监察力度，充分发挥国土资源部门开展工作的自主性和独立性，监督政府部门违法占地行为。因此，必须尽快完善国土资源管理体制，按照中央精神实行省以下垂直管理，将省以下国土资源部门“人财物”上收，实现真正意义上的“垂直”，以确保国土资源管理职能到位。
2、建议设立中心国土资源所。目前我县国土资源所的设立是“一乡（镇）一所”，这种模式在人员少、管理分散的情况下存在明显缺陷。为充分发挥国土资源所作用，建议比照工商、税务部门做法，按区划设立国土资源中心所，从而整合资源，增强工作力量，促进工作开展。
3、鉴于国土资源所履行的行政管理、行政执法职能，建议上级协调编制、人事部门将国土资源所实行县乡一体化（参照公安部门），人员确定为行政列入公务员管理。
（二）机制要完善。
要进一步健全各项管理制度，通过建立和完善工作、管理、财经、廉洁、监督等制度，形成有效的管理、运行、监督机制；完善考核机制，制定科学的管理考核办法，实行目标和责任相统一，工作成效和个人利益挂钩，个人和集体荣誉相关联，使每个工作人员的工作潜能和创造力得到充分发挥，确保各项制度措施落到实处。要完善培训教育机制，以加强国土资源管理的法律法规、国土资源管理业务知识的学习培训为重点，提高队伍整体素质。
（三）经费要保证。
在符合法律法规和政策的前提下，拓宽经费渠道，帮助解决国土资源所经费问题。从而进一步完善硬件设施，改善工作条件；增加业务经费，进一步提高管理水平；保障干部职工的工资、福利待遇，激发工作热情，增强基层国土资源队伍活力。
（四）人员要到位。
鉴于国土资源所人员紧缺且补充难度大的实际情况，建议：1、上级统一规定乡镇国土资源管理人员配备额度（比如按平方公里辖区配备），以便县级调配和选拔补充人员；2、建立村级国土资源和规划建设协管员管理新机制，选聘一批熟悉且有一定政策水平，热心国土资源和规划建设管理工作，责任心强、公道正派的同志作为全职协管员，并增加待遇、集中管理，发挥其检查、监督作用，弥补国土资源所人员不足问题。
总之，要通过各项措施落实，真正使国土资源所成为保障发展的主力、保护资源的前沿、服务地方的窗口、国土部门的形象。