关键词：陕南；退耕还林；耕地配置
陕南地区是我国南水北调中线工程的水源地，作为治理陕南地区水土流失主要措施的退耕还林工程具有重要的政治、经济、生态意义。已有研究成果表明：陕南的退耕还林取得了显著的效益，但可持续性堪忧。退耕还林的可持续性主要取决于退耕还林农户收入的可持续增长，而退耕还林农户收入的可持续增长关键在于能否有效地实现劳动力、耕地等资源的市场重新配置。
一、分析的基本假设与推论
（一）退耕还林后农户的选择
退耕还林后，农户面临四种可能的选择：租入耕地，维持原经营规模甚至扩大经营规模；出租剩余的全部或部分耕地，劳动力转入第二、三产业；经营剩余的耕地，不做任何选择，期待政府退耕还林补助的提高；对剩余的耕地实行兼业经营，主要劳动力转入第二、三产业。
农户选择第一种与第二种，则退耕还林政策必然对农户耕地配置变化产生影响；否则，退耕还林政策对农户耕地配置无影响。
（二）分析的基本假设与推论
为了研究方便，我们首先作两个基本假设：一是农户是追求经济利益最大化的理性人，有能力做出对自己最有利的选择；二是耕地配置变化主要是通过农地市场实现的，退耕还林区域的农地市场比较成熟（农地市场比较成熟是指不存在限制农地交易的不合理因素，农户可以方便地获得农地供求信息），农户租入或转入、出租或转出耕地的交易成本很低。
如果上述基本假设成立，则有如下推论：
1、在退耕还林具有强制性的条件下，无论政府给予退耕还林补助多少，农户必须退耕，只能在这些方案中选择对自己较为有利的。在农户面临的四种可能选择中，第三种选择将增加单位耕地或单位农产品的机会成本，对农户不利；第四种选择对农户较为有利，但农户对剩余耕地实行粗放经营的概率较大，具有农产品单产下降、整个社会福利降低的风险；第一、二种选择对租入耕地农户和出租剩余耕地农户以及整个社会都较为有利，对租入耕地农户而言，经营规模扩大意味着单位农产品人力成本的降低，对出租耕地农户而言，将因当前第二、三产业的单位劳动力收入大大高入农业而获益，对整个社会而言，农户的这种选择符合国家工业化、城镇化战略和农业规模化经营的发展趋势。因此，第一、二种选择是各方都满意的。
2、在退耕还林不具有强制性的条件下，当政府给予的退耕还林补助高于农户利用退耕地种粮的纯收益时，农户的选择与强制性条件的选择相同；当补助低于农户利用退耕地种粮的纯收益时，农户将选择复耕，甚至收回已出租的耕地，从而迫使政府不断提高退耕还林补助或者默认退耕还林政策失败。
因此，在农户和政府共同理性条件下，实施退耕还林政策必然对农户通过市场配置耕地产生影响，也即实施退耕还林政策必然对退耕还林区域农地流转或农地市场的发展产生影响，而农地市场的发展对提高我国当前的农地利用效率和效益具有极其重要的意义。首先，农地市场的发展可以降低耕地零碎化的程度，缓解我国日趋严重的耕地零碎化现象；其次，农地市场的发展有利于农地规模效益的获得，以及资源配置效率的提高。
上述推论表明，在满足基本假设条件下，实施退耕还林政策必然对农户耕地配置产生影响，即对退耕还林区域耕地流转产生影响，下面通过样本数据对这种影响进行分析研究。
二、样本数据分析
（一）样本数据来源
选择安康市汉阴县蒲溪镇东升村和平利县长安镇高峰村作为样本数据分析对象，两个村依山傍水、山（地）水（田）各半，在陕南具有普遍性。东升村数据来源于笔者的实地农户抽样调查，共调查17户，其中退耕户12户；高峰村数据来源于魏传利、刘勇、胡才东的通讯报道，共涉及全村201户。
（二）东升村与高峰村退耕户之间的比较分析
通过比较分析（见表1），发现：
1、在退耕还林前，耕地流转面积与户均经营耕地面积成负相关。
2、退耕还林后，东升村的退耕样本户户均经营耕地面积有所增加，相应户均耕地流转面积也大幅增加，是退耕还林前的2倍以上，表明东升村的退耕样本户转入耕地多，转出耕地的少。
3、退耕还林后，高峰村户均经营耕地面积大副减少，相应户均耕地流转量从0大幅增加到户均1.617亩，表明高峰村的退耕农户转入的耕地少，转出的耕地多。
（三）东升村退耕样本户与非退耕样本户之间的比较分析
通过比较分析（见表2），发现：
1、在退耕还林前，非退耕户的户均耕地流转面积显著高于退耕户，是退耕户的2倍左右，一个重要原因就是非退耕户的户均耕地比退耕户更少。
2、在退耕还林后，非退耕户的户均耕地流转面积几乎没有变化，但退耕户的户均耕地流转面积迅速增加，超过非退耕户的户均耕地流转面积。
3、退耕还林后，退耕户的亩均耕地纯收入提高了5.9％，但显著小于非退耕户亩均耕地纯收入的提高幅度132.76％。
4、退耕还林后，退耕户的人均纯收入下降了1.07％，但非退耕户的人均纯收入却提高了12.55％。
三、研究结论与政策建议
（一）主要研究结论
1、实施退耕还林政策是影响当前陕南耕地流转的重要因素。东升村和高峰村之间的横向比较、东升村退耕样本户与非退耕样本户之间的横向比较，以及东升村退耕样本户相关数据的纵向比较、高峰村相关数据的纵向比较，都表明实施退耕还林政策使退耕还林农户的耕地配置发生了较显著变化，即实施退耕还林政策使得户均耕地流转量大幅增加，是影响当前陕南耕地流转的重要因素之一，与前述的推论相符合。而在退耕还林前，户均耕地面积是影响耕地流转的主要因素之一。
2、实施退耕还林政策有利于陕南耕地利用效益的提高。但数据显示，同期非退耕户的耕地利用效益提高得更快，表明在当前的陕南实施退耕还林政策不是促进耕地利用效益提高的主要因素，即在陕南这样以山地为主的区域，通过实施退耕还林政策促进农户经营规模扩大，从而提高耕地利用效益的作用并不显著；非退耕户耕地利用效益大幅提高表明，在陕南这样以山地为主的区域，提高耕地利用效益主要取决耕地利用结构的优化和以技术、资金投入为主的集约经营。
3、实施退耕还林政策对退耕户近几年的收入增长没有明显效果。相反，非退耕户的收入在近几年有明显提高，主要原因是，近几年恰逢金融危机，退耕还林释放出来的农村劳动力由于缺乏在城市从事第二、三产业的经验和技能，受金融危机的冲击较大；而非退耕户由于原本耕地就很少，进入城市从事第二、三产业的时间较长，已具有一定的从事第二、三产业的经验和技能，受金融危机的冲击较小。退耕户收入不能持续增长就不能保证退耕还林工程的持续实施和国家退耕还林政策目标的完全实现，对此，应高度重视。
（二）相关政策建议
1、适时提高退耕还林补助。当前，虽处于金融危机末期，但通胀预期越来越强，政府应适时随粮食价格的上涨调整退耕还林补助，使补助始终高于农户利用退耕地种粮的纯收益，确保退耕户难以产生复耕的冲动和租出农地的农户不会因粮食价格的上涨而要求非正常收回出租地等现象的发生，并注意避免退耕还林补助调整滞后带来的风险。
2、积极培育退耕还林区域的农地市场，并加快农地市场建设。具体措施是：一是进一步明晰农地产权，向农民颁发包括林地、草地在内的农地产权证书，以消除出租方对出租耕地难以收回的担心，并允许非集体成员主体进入农地市场进行交易；二是以乡镇或村为单位建立农地市场信息中心，为农地供需双方提供信息或其他服务；三是尽快推出农地金融和农业保险，为农户规模经营提供资金支持和风险转移服务；四是加强农地市场基础工作，如农地分等定级、估价等，为农地交易提供最基本的支撑。
3、加快陕南及其周边区域的城市化和工业化进程，不断提高退耕户的非农收入。可采取的措施主要是：一是在陕南及其周边区域的城市加快发展无污染的工业；二是积极鼓励陕南的人口进行梯度转移，既鼓励陕南的特富裕家庭和城市人口向周边大中城市迁移、农村富裕家庭和小城镇人口向当地城市迁移、具备条件的退耕还林区域农民家庭向当地小城镇或水肥条件较好的非退耕还林区域迁移；三是积极发展壮大陕南的建筑企业，支持其走出陕南，从而带动大批的陕南农民建筑工走出陕南到全国各地发展；四是完全杜绝城市学校向农民工子女收取借读费等不合理行为，加快经济实用房和廉租房建设，不断降低农民进城安家工作、生活的门槛。
4、积极发展陕南退耕还林区域农民进城务工所需的职业技能培训。在完善九年义务教育基础上，进一步加大陕南退耕还林区域农民进城务工所需的职业技术培训或职业技能教育，在市县政府财力许可条件下可考虑实施免费培训，以增强这些农民的素质和理性以及他们向第二、三产业转移的能力。
5、进一步加大财政支农力度。市县地方政府应从土地出让金中提取一定比例作为财政支农基金，其中一部分可适当向陕南退耕还林区域的耕地流出方予以补助（如每亩100元），鼓励退耕还林区域农民放弃小农经营。
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6、魏传利,刘勇,胡才东.解读“高峰模式”——平利高峰村加快土地流转推动规模经营纪实[EB/OL].http://www.pingli.gov.cn/EC_ShowArticle.asp?EC_ArticleID=734,2008-10-30.
＊本文为陕西省社科联2009年研究项目的部分研究成果（项目批准号：2009C001）。
（作者单位：安康学院经济与管理系）