中央与地方关系法治化初探
中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题，作为一个人口众多、地域广阔、情况复杂的发展中国家，中国也非常重视中央与地方关系的处理。毛泽东在《论十大关系》中，就把正确处理中央与地方的关系作为一项重要的任务提上党和国家的议事日程。 在我国大力推进民主法制建设的新时期，中央与地方之间的关系处理也显得格外重要。
一、一个时期以来我国中央与地方关系存在的问题
建国以来，中央与地方的矛盾始终存在着。我国上世纪50年代、70年代、80年代中央与地方关系的三次重大调整与改革，均是在一遇到新的形势和局面时，随即就从中央政府向地方政府进行自上而下的权力分配，而当出现地方经济混乱和地方分散主义时，又立即将权力大规模地收回中央，如此反复，就形成了“一统就死、一放就乱、一乱就收”的怪圈循环。⑴ 前两次的变动主要集中在如何划分中央政府和地方政府的权力，而第三次放权从主观上说，是要扩大企业自主权，增强企业的活力，其意图不在于把权力下放给地方政府；
但是从客观上讲，权力下放以后，由于没有进行严格的限定和规范，下放给企业的权力往往被地方政府截留，形成了"强地方，弱中央"的局面，因而产生了一系列问题。
(一) 中央与地方政府的职责划分缺乏充分的法律依据。
虽然在我国现行的宪法第三条第四款明确：规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性积极性原则。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中对于中央与地方政府的职权划分有一些规定，但这些规定是原则性的、粗线条的，过于笼统，缺乏严格、准确的界定和区分。在中央与地方关系的变革中，由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权行为的随意性和政策的不稳定性，这就在客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。同时由于缺乏法度，广泛而活跃的制度灰色区域为腐败和投机行为提供了广阔的活动空间，直接加剧了政治腐败的蔓延。⑵】因此，中央根据需要，可以随时收权和放权，地方为了自身利益可以向中央讨价还价。中央和地方职责的非法定化，既遏制了地方积极性的发挥，也严重削弱了中央的宏观调控能力。
（二）中央权威受到地方政府的严重挑战。
近年来我国煤矿安全事故频繁发生，土地违规事件层出不穷，各地环境污染问题突出，一个重要原因就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策。可以说，目前我国中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要依靠地方维持。例如我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属国家所有，但在事实上主要归所在的地方政府负责管理，并主要由地方政府来负责执行《矿山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相关法律。然而，在现实生活种，一些地方政府往往处于自身利益的考虑而阳奉阴违地变通执行甚至不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。
（三）地区贫富差距拉大。
在权力下放的改革中,形成了东重西轻的梯度分权格局,即东南沿海一带,权力下放较大,而中西部地区,则权力下放较小。权力下放不均等,不仅进一步扩大了东西部的差距,而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争,妨碍了社会主义市场经济体制的建立。
(四)“诸侯经济”，各自为政。
权力下放使地方政府的功能急剧膨胀，为了地方的狭隘利益，产生了垄断意识，形成了"诸侯经济"。各地方为了自身的利益，不断向中央争投资、上项目，利用自身权力加剧地方割据和封锁，搞自成体系的"大而全，小而全"，使各地产业结构趋同，并引发了一系列资源大战。地方政府就可能为了区域利益而与其他地方进行恶性竞争。比如中国南方一个著名的1小时经济圈里，竟然修建了5大国际机场。全世界难以再找一个国家会这么愚蠢，这样的布局太不经济了。地方政府之间的恶性较量把地方政府的行为扭曲了，有的地方政府为了在地方竞争中取得优势地位，甚至不惜提前数以百年把地方财政收入花光。
这些问题严重阻碍了我国的经济发展，需要我们理顺思路，加以解决。
二、转型时期中央与地方关系建构的思路
(一)统一性与灵活性相结合
处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。中国是统一的多民族国家，中央政府是国家整体利益的代表，在处理中央与地方关系时，必须坚持中央的集中统一领导。与此同时，又要考虑到，中国又是一个地域广阔、人口众多的多民族国家，各地区政治、经济、文化等发展状况有不平衡。因此在坚持中央集中统一领导的前提下，又必须充分照顾地方的具体情况，发挥地方的主动性和积极性。中央政府承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方的监督职能和服务职能。地方政府作为中央全局利益的一部分，承担中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的相对独立的管理职能，提供地区性的公共产品。
（二）合理集中与适当分权有机结合
建立一个中央集权、地方分权的混合模式。属于中央的权力，一定要坚决地集中。属于地方政府管理的事务，一定要充分地放权。中央政府与地方政府权限的划分应在强化中央的调控能力的基础上，充分发挥地方的主动性和积极性，并能最大限度地减少中央和地方之间的摩为度。具体到事权与财权的划分上，应坚持事权相对分散，财权适当集中的原则。纵观世界各国，无论是联邦制国家还是单一制国家，都把财权控制作为中央对地方进行监督的重要手段。中央政府的财政收入在整个国家的财政收入中的比重都比较高，一般都在50%以上。⑶地方财政的很大一部分来源于中央的财政补贴，借款 贷款等。中央政府正是通过这种方式对地方实行非直接的但颇为有效的调控。中央与地方在不同的利益动机及利益与义务相一致的基础上，实现行政性分权与经济性分权相结合，实现集权与分权的平衡。⑷
三、重建中央与地方关系的制度安排
在体制转型时期，中央与地方关系的确立，应该围绕职权定位和制度创新这一主题展开。
(一) 科学界定中央与地方的权力
长期以来，我国中央与地方关系紊乱，一个重要原因就在于中央与地方权限未能科学界定，结果致使一些事务弄不清该由中央还是由地方来承办，一些事务虽然已经明确归中央或地方，但在实际执行中由于相互侵犯对方权力范围而导致“错位”现象。因此，在社会转型时期，及时调整政府职能范围并科学划定各自的事权已近在眉睫。
所谓科学划分事权，是从法律上规定中央与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力。事权划分法制化是处理中央与地方关系的前提与基础。从某种意义上说，市场经济是一种法制经济，规范有序是市场经济的必然要求，也是中央与地方政府权力调整的必然要求。但迄今为止，我国中央与地方事权划分缺乏成文宪法或地方组织法的明文规定，中央与地方权力大小主要是靠中央与地方领导人之间的协商谈判来实现的，其缺乏合法化依据，即权力来源的法律依据和权力的法律规定。因此，建议在修改宪法的过程中，适当增加中央与地方关系的原则，中央政府的职权范围，地方自治权的范围、以及剩余权的归属原则等。当前的主要任务是应加快制定《中央与地方关系法》，用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程。建国后我国对中央与地方关系也作过多次调整，但总体上评价，则是不成功的。究其原因，重要的一点就是调整手段带有浓厚的人治色彩，调整主要依据政策而非法律来进行，而政策又是时时可以改变的。 因此，以法律的形式正确处理中央与地方关系，是重建中央与地方关系的关键一环。
在《中央与地方关系法》中科学划分中央与地方的事权，应从两方面着手，一是明确中央与地方各自专有权力，二是明确中央与地方共享权力。 根据我国具体情况，目前可以考虑将下列事项规定为中央的专有权力：外交；
国防与军事；
制定和修改宪法；
制定基本法律；
统一度量衡；
航空、铁路、邮电通讯的管理；
财政与税收政策制定和划分；
国家货币与国家银行；
外贸政策；
行政区划；
国有财产；
司法制度；
其它依法应专属中央的事项。地方专有权力主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区的实施细则；
制定地方性法规；
管理辖区财政、工商、税收和贸易；
开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；
地方交通；
地方教育；
地方人事；
其它依法应专属地方的事项。中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权；
实施社会保障；
维护社会治安；
保护自然资源和环境；
其它依法应由中央与地方共享的权力。
如此，在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”性动作将大有收敛，从而为两者关系的良性互动奠定了必要的基础。
（二）建立中央与地方之间的良性互动关系
传统的中央与地方关系，以行政性的集权分权为基础，是一种单向依赖关系。我国过去的失误之一就是在高度集权和地方分权之间走两个极端，未能设计和实行一种相对平衡的权力运行机制。在中国，中央与地方之间应当建立一种相互依存、相互配合的非对称的双向型良性互动关系。这种良性互动关系得服从这一前提：在统一的不可分割的基础上，中央政府始终拥有影响对策进程的主动权;地方以相对独立的地位，拥有处理所辖区域内事务的自主权，同时，中央对这些权力行使过程保留监督控制权。⑸有学者将中央与地方关系比作是驭手和马的关系。驭手决定着座驾的行驶方向和速度，但必须调动马的积极性，使马能够跑起来，又不能让马脱缰。【郑君贤 地方制度论【M】首都师范大学出版社 2000 87 】
（三）建立地方利益的表达与平衡机制
中央与地方关系的实质是利益关系，这种利益关系既有一致性，也有矛盾性。一般而言，中央政府追求的是全体公共利益的最大化，而地方政府所代表的地方利益具有区域性。
目前，随着经济和政治体制改革的深入，地方之间竞争加剧，中央和地方之间关系呈现新的特点。地方为获取更大利益，往往与中央政府进行利益博弈。中央政府为实现公共利益的最大化，要求限制地方利益的无限膨胀，地方政府为谋求地方经济社会的发展而与中央讨价还价，要求中央放权让利，给项目、给资金、给予地方更多照顾。在地方与中央进行利益博弈过程中，由于缺乏规范的程序规定，中央与不同地方之间的利益分配出现了不均衡现象，经济特区、东部沿海省份不断从中央获得了某些经济特权，随后，中央又实施西部大开发和振兴东北战略。广大中部地区地方自主意识也开始觉醒，提出“中部崛起”战略，向中央争取项目和政策。由于各地情况不一样，它们向中央争取利益的内容也不一样，一般说来，东部主要争取政策，要求从立法上解决相关利益问题，中部争项目，西部争资金。如何打破这一格局，迫切需要制定地方同中央进行沟通的利益表达机制，形成稳定的互动机制。
笔者认为，在建立这一机制的过程中，必须坚持平等参与原则，即各省不分大小、富贫，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。建立地方利益表达与平衡机制，不仅是实现中央与地方关系规范化、制度化的一项重要措施，而且有助于提高我国的中央决策民主化和科学化的水平。当然，如何建立更为科学的地方利益表达与平衡机制，这是一个需要进一步深入研究的重大课题。
综上所述，中央与地方关系在我国政治与经济建设中扮演着重要的角色。当前建构我国中央与地方的新型关系，必须通过法律途径，使中央与地方在法治的基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方的行政分权为法律分权。总之，在中央与地方关系建构中，既要维护中央权威宏观调控的能力，又要扩大地方自主权，调动地方积极性，使中央与地方关系迈进强中央和强地方的双赢发展轨道。
结 语
中华民族正处于伟大复兴的社会转型的新时代。在中国这样一个大国里，实行中央与地方关系的重构和制度创新，是一个十分复杂的系统工程。我们应当遵循循序渐进的原则，认真总结历史经验，广泛比较世界各国的体制，对中国的中央与地方关系进行系统的综合研究，切实保障中央与地方关系循着民主、法治化的轨道稳步发展。
参考文献
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[2] 熊文钊：《论中央与地方府际关系的重构》，《河北法学》 2005年第9期
[3] 傅煜 李泽洲：《权力划分视野：中央与地方关系制度的国际比较》， 《学术论坛》 2003年 第6期
[4] 谢庆奎：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版 128页
[5] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社 1998年版355页