2013年中央一号文件要求，要创新农业生产经营体制机制，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。深入研究新形势下如何创新农业生产经营体制机制，培育新型农业经营主体，是摆在各级党委、政府面前的一项重大课题。根据市政府有关领导指示，我们联合组成调研组，深入7个县区开展了专题调研，调研组走访了27个规模种养大户、家庭农牧场、农业龙头企业、农民专业合作社；
与市农业局，定边、清涧县农口单位进行了专题座谈；
并赴安微省凤阳县小岗村进行了考察调研。在实地调查和广泛探讨的基础上，调研组综合、梳理有关部门和基层干部群众的意见建议，形成如下调研报告。
一、现行农业生产经营体制机制产生的作用及带来的变化
近年来，我市认真落实并坚持稳定家庭联产承包经营这一基本经营制度，在稳定中完善，在完善中积极推进创新。至2012年底，全市登记在册家庭承包经营农户70.6万户，承包经营耕地面积901万亩。市委、市政府制定出台了《关于推进农村土地承包经营权流转实现土地规模经营的实施意见》（榆发〔2008〕15号），以转包、转让、互换、出租、入股等形式，流转承包经营土地108万亩，占承包经营耕地面积11.99％。定边县作为全国50个农村土地承包经营权登记试点县之一，于2011年启动试点工作以来，按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜和地方负责的总体要求，到2012年圆满完成了试点任务。横山县委、县政府2013年出台《关于加快无定河、芦河沿岸农村土地流转促进农业规模经营的实施意见（试行）》，把经营种植农作物1000亩以上的种植大户、农民专业合作社、龙头企业等确定为规模经营主体，优先给予政策、资金、信贷、项目、科技等方面的支持。米脂、榆阳等县区把推进专业化、规模化生产经营作为抓手，建设了许多专业大村，农民收入超万元村。目前全市农业生产经营、农民收入正处于上升的发展态势，特别是农业生产经营出现了如下积极变化：
（一）传统家庭承包经营农户正从分散经营中逐步退出，种养大户、家庭农牧场正在逐渐发展壮大。从调查看，由于农村劳动力向二三产业的大规模转移是以青壮年劳动力的离农为主要特征，传统农户家庭经营，因规模细小、劳力老龄化、经营粗放，农业劳动生产率低下，正加快退出农业生产经营环节。特别我市中南部地区更为突出。米脂天花界村，承包土地经营农户103户，目前实际在村经营农户48户。横山鲁家河村，承包土地经营农户470户，目前实际在村经营农户不到200户，更有一些村实际留村经营土地的农户不足20%。北部草难地区、交通沿线地区，目前农户流出比例虽然低，但劳动力老龄化问题也很突出，很难找到新生代农民。
相反，近10多年来，在农村劳动力加速转移、农业产业结构深入调整、农村土地不断加快流转、农业产业化经营加速发展等因素的推动下，专业生产经营户在不断扩大土地经营规模的基础上，积极采用先进生产技术和市场化经营方式，生产经营模式渐具家庭农牧场雏形，种养大户、家庭农牧场呈现快速发展势头。不完全统计,目前全市种植面积100亩以上的种植大户有1639户，总种植面积25.34万亩。其中，种植面积100—499亩1594户，总种植面积20.36万亩；
种植面积500—999亩29户，总种植面积1.71万亩；
种植面积1000亩以上16户，总种植面积3.27万亩。全市共有规模以上养殖大场户10余万户。其中：300只以上规模羊场700余个，500头以上规模猪场近400个，百头以上肉牛场30余个，百头以上奶牛场28个，万只以上蛋肉鸡场30个。定边县盐场堡镇曹建海，经营土地130多亩，建有千只规模养羊场1处，每年为社会生产肉羊1500—2000多只，盈利30—40多万元；
横山县响水镇乔俊宏采取租凭、委托、入股等形式，集中经营种植水稻近6000亩，每年生产稻谷近200万公斤。
（二）农业龙头企业加速发展，农民专业合作社快速兴起。至2012年底，全市农业产业化龙头企业达到220家，其中，国家级重点龙头企业2家、省级重点龙头企业52家、市级重点龙头企业166家。发展农业产业化组织3654个，其中龙头企业带动型491个、中介组织带动型2803个、专业市场带动型51个、其它形式309个。培育认定无公害产品123个、绿色产品19个、有机产品10个；
80户龙头企业通过IS09000、HACCP、GAP、GMP、GS等质量标准体系认证；
10户龙头企业获得xx省著名（驰名）商标；
28户龙头企业与科研、大专院校建立校企产学研长期合作关系，龙头企业科技创新、市场竞争力大幅提升。龙头企业从业人员达到5.8万人，带动农户34万余户，联系种植基地451万亩，在推进农业产业化经营和带动农民增收中发挥着骨干作用。清涧县宏祥有限责任公司，围绕红枣产业，采取“公司十基地十农户”模式，组织全县7个乡镇75个村组5857户枣农，建立无公害红枣生产基地10万亩。
随着农业市场化、专业化和产业化的发展，农民专业合作社发展数量持续增长，出现了土地股份合作、资金互助合作、生产加工合作、联合社等多种合作形式，成为组织农户生产、发展农产品加工、对接龙头企业、开展市场营销的有效载体。至2013年上半年，全市依法登记注册的农民专业合作社达到2803个，入社农户近5万户,产业基本覆盖了我市传统产业、特色产业和新型产业。在注重发展数量的同时，我市狠抓合作社的规范提质，通过持续开展农民专业合作社示范社建设行动，培育了一大批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的示范社。其中，国家级示范社1个，省级百强示范社15个，市级示范社200个，形成了国、省、市、县四级农民专业合作社示范引导体系。定边县堆子梁镇绿清源农业专业合作社，由本村组66户农民发起，于2011年成立，按“士地入股、合作管理、按劳取酬、效益分红”模式运行，全社集中经营土地1660亩，形成固定资产830万元,2012年实现收入369.5万元，社员家庭人均纯收入1.06万元。
（三）现代农业园区建设成效明显，现代农业种植示范成果突出。到2013年6月全市共认定省、市、县区三级农业示范园区100个，规划占地面积43万亩，已建成面积13万亩。其中省级园区26个，市级园区31个，县级园区43个。园区已吸纳入园农户1.88万户，农民专业合作社97个，落户中储粮、xx大匠等龙头企业135家；
引进示范农牧业新品种621个、新技术173项，承担完成市以上重大科研攻关项目19项，取得自主知识产权科技成果11项。园区2012年实现产值8.1亿元，入园农民实现纯收入9400元，较全市农民人均纯收入7681元高22.37％。我市的马铃薯、玉米、谷子等产品试验示范连续创全国高产纪录。现代农业示范园区建设的加快推进，标志着我市农业发展正由传统农业向现代特色农业迈进。
二、影响农业生产经营体制机制创新的主要问题
（一）农村土地确权、登记难、土地流转无动力。目前，农村土地确权、登记、颁证、流转难推动，土地撂荒、难以形成规模经营的主要原因是：一是农村人口大量进城，出现大量空壳村、老人村，一些村集体经济组织负责人常年不在村上生活，村集体经济组织建设流于形式，导致农村土地所有权主体村民小组或村民委员会组织管理经营能力、凝聚力弱化。二是政府多头管理，涉及农村土地管理的部门有国土局、林业局、农业局、畜牧兽医局、民政局等多个部门，“土地神较多”。村一级对农村土地承包经营使用管理缺位。法律法规和相关规章规定作为农村土地发包方的村集体经济组织或者村民委员会，要监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；
制止承包方损害承包地和农业资源的行为；
土地承包经营者，撂荒承包士地2年以上，要收回重行发包；
对流转土地要进行备案管理。但在实际中，基本上是一包了至，目前农村土地承包经营权属、土地使用问题繁杂，土地撂荒严重，一些土地已撂荒20年以上，地力严重下降。横山县无定河沿岸，过去8万亩稻谷良田，现在种植不到2万亩,10多年一直处于撂荒状态。三是受现行有关法律法规的约束，农村土地承包经营以后出生人口，虽然是本村集体经济组织成员，但没有承包经营土地指标，在农户间承包经营使用土地规模差异较大。米脂县李站镇天花界村冯占喜，承包土地时，7口人，分得8份承包地，计34亩，现2口人，仍有8份承包地，已无力耕种；
同村冯学地，承包土地时，1口人，分得2份承包地，计8.5亩，现5口人，仍经营2份承包地，新增人口没有承包地。该村村民按承包地享受政府政策待遇，新增人口被边缘化。四是农村土地长期以来收益低，一些进城务工就业、收入、生活稳定后的农民，对土地收益财产权不看重，而只看重对土地承包经营权的拥有，宁愿土地撂荒，也不把土地流转出去；
另一部分进城务工农民，由于就业、收入、生活还没有稳定下来，把农村承包土地作为唯一生存基础，所以也不愿把土地流转出去；
还有对现行土地政策不放心，抱有多种心理，不愿把土地长期转租出去。相对应的一些种植大户、愿意投资土地规模开发经营农业生产者，都希望土地流转承包期能长一些，能规范、稳定、集中连片。一方不愿让出土地，另一方需要土地，造成“有地的不种地，想种地的没地种”，土地规模经营难。
（二）对新型农业生产经营主体支持不够。从全国大环境分析，还没有一套统一规范的家庭农牧场工商认定颁证管理办法，目前，只有山东省于2013年3月在全国帅先出台了《山东省家庭农场登记试行办法》（鲁工商个规字〔2013〕153号）。当前，新发展起来的种养大户、家庭农牧场，仍以自然人身份参加社会实践活动，缺乏社会法人地位，社会对种养大户、家庭农牧场缺乏认知。同时，现行农业补贴政策体系是以家庭承包经营户为基础，针对种养大户、家庭农牧场的专项扶持政策不多。中央财政支付的农业补贴，现在变成了人人有份的普惠制收入补贴，不能起到有效地激励粮食生产的作用。对种养大户、家庭农牧场的支持，主要由地方财政给予一定扶持。如种粮补贴是按原有计征农业税的承包土地面积发放，现在不管你种不种地，不论是打工的，还是把土地撂荒的，只要有一份承包地，就可享受一份种粮补贴，而一些真正种粮大户则拿不到种粮补贴。“拿钱的不种粮，种粮的不拿钱”，种粮大户还要支付一笔土地流转费用，单位生产成本明显增加。加之，种养大户、家庭农牧场，由于经营规模的扩大，对资金的需求明显增加，远远大于传统承包经营农户，现行涉农贷款政策、金融部门支农措施方式，远不能解决种养大户、家庭农牧场资金短缺问题，融资贷款难问题突出。由于缺乏资金，民间借贷利息高达2分及以上，种养大户、家庭农牧场在基础设施建设、生产设施设备投入方面明显不足。
（三）农民专业合作社服务能力弱。《农民专业合作社法》实施以来，全市农民专业合作社虽然得到较快发展，但由于还处于发展的初级阶段，组建合作社的农民生产规模小、专业化程度不高、资金投入能力有限，使得合作社的生产服务功能特别是加工营销和资金融通等合作功能比较弱，也有许多合作社从组织机制上看缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段，在农业服务上显得力不从心，目前还难以承担起引导和带领农民走向国内外大市场的重任。一些农民专业合作社内部民主管理机制不完善，产权不明晰，财会制度和利益分配制度不健全，运作管理随意性大。特别在农民专业合作社的认定、注册方面，不规范问题突出，名义合作社较多，挂牌争国家支农项目、套取国家支农资金社较多，全市2803个合作社，真正按合作社规范运行的不到三分之一。
（四）龙头企业自身发育不足。我市龙头企业仍处在初级发展阶段，规模以上企业仅占农业产业经营组织总数的8.5％，固定资产2千万元以上龙头企业仅26户，占220户重点龙头企业11.8％，销售收入3000万元以上龙头企业仅33户，占15％，缺乏带动幅射能力。企业人才匮乏，从业人员综合素质不高，重点龙头企业5.8万余从业人员，专业技术人员仅占0.1％，经理型人才占0.2％，大专以上学历占19.5％，主要以高、初中以下文化水平人员为主。企业缺乏自主名优品牌产品，以初加工农产品为主，农产品加工增值低。企业未建立现代企业制度，与农户之间还是简单的农产品买卖关系、雇主关系，企业资本强势和生产农户弱势的问题突出。弱势的农户很难分享农产品加工流通的增值收益，农民生产农产品低效益的问题没有从根本上解决。现代农业示范园区建设缺乏顶层设计规划，层次较低，有的一个企业划定一片土地，就是一个示范园，有的入住企业少且发展慢。全国知名农业龙头企业双汇集团，入住榆阳现代农业园区，套取征好土地、配套资金到位后，停工不动。
（五）社会公共服务缺位。种养大户、家庭农牧场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业生产经营主体，对农业服务需求有三方面的重要转变，一是个性化服务的需求，需要根据自已业务发展特点有针对性的个性化指导；
二是全程化服务的需求，由单纯生产环节服务需求，向产前、产中、产后全程服务需求扩展；
三是综合性服务的需求，对新品种新技术、市场信息、质量检测、地理标识、产品营销等综合性服务不断增加。但现行农业公共服务，主要针对传统家庭经营农户，提供以生产技术为主的服务，远不能满足新型农业生产经营主体发展的需要。
三、促进农业生产经营体制机制创新的对策建议
（一）稳定农村基本经营制度，着力培育现代农业经营主体。稳定农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系，赋予农户家庭承包经营土地以长久不变的经营使用权和完整的用益物权，确保农民土地承包经营权长久稳定。同时决不能限制或者强迫命令农民流转所承包的土地。抓住城市化进程加速和农民工市民化的机遇，按照工业化、信息化、城镇化、农业现化同步推进战略要求，强化对进城务工农民的非农就业、社会保障、城市居住、子女上学等方面的支持，引导促进务工经商农民让出承包农地经营权，并优先向农业专业大户、家庭农场集中，从而加快减少农户家庭经营数量，提高农户家庭经营质量，让更少的农户家庭来经营更多的土地，使家庭经营能够适应现代农业发展要求，实现从传统家庭经营向现代家庭经营的转型升级，从小规模的粗放型家庭经营向适度规模的集约化家庭经营转变，使专业化、集约化生产的专业大户和家庭农场成为现代农业的经营主体。发展农民专业合作社和股份合作，壮大龙头企业和村集体经济实力，培育多元服务主体，构建以集约化家庭生产经营为基础，村集体经济组织、农民专业合作社、农业龙头企业多元统一服务的新型农业双层经营体制。
（二）加快农村土地确权登记颁证，积极推进土地规模经营。贯彻落实2013年中央1号文件精神，加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，强化对农村耕地、林地、草地等各类土地承包经营权的物权保护。要充分明晰农村土地的所有权、承包权、经营权（使用权）；
明确农村土地所有权人的法人地位（村集体经济组织或村民委员会的法人地位），本村集体经济组织成员资格；
摸清第二轮农地承包以来农地承包户人口增减和流动情况，承包地耕种、流转、撂荒、退耕、转移用途情况，农地未纳入承包情况，第二轮承包以来集体和个人通过土地开发等新增农地情况；
按照一个村集体经济组织一套实施方案，推动农地承包经营权确权登记颁证工作的开展。同时要同步推进农村集体林地、草地等地类的确权颁证。要在对农村土地充分确权的基础上，积极创建有利于土地流转的体制机制，引导促进承包农地经营权“自愿、依法、有偿”流转，重点要加强对已出台的中省市县各级鼓励支持土地流转政策的贯彻落实，推进农村土地承包经营权流转市场建设，建立农村土地承包经营权流转纠纷调解仲裁制度，加强对农村土地承包经营权流转的管理和服务。推广土地托管、入股、租种等有效流转方式，消除农民对农地经营权流转的担心和顾虑，让不种地农民长期稳定地把土地经营权转让出来，促进土地规模化经营。
（三）建立健全政策保障体系，支持种养大户、家庭农牧场、农民专业合社发展。进一步完善农业补贴政策，逐步调整以传统家庭承包经营户为主要支持对象的政策设计。对传统家庭承包经营户，今后主要加强收入补贴政策方面的支持；
对种养大户和家庭农牧场，主要加强生产性补助政策方面的支持。现行的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴、畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补助、测土配方施肥补助等政策措施，要向种养大户、家庭农牧场倾斜，并加大补贴补助力度，新增政策性补助补贴资金，主要用于对种养大户、家庭农牧场的支持。要近快出台家庭农牧场注册登记制度，明确认定标准、登记办法，确立家庭农牧场的法人资格。进一步规范农民专业合作社制度，对农民专业合作社要发展与规范并重，既要发展数量，更要提高质量。建议工商与农业部门联合对所有登记合作社进行一次摸底清查整顿，对不符合合作社要求的，一律清理，清理中对符合其它法人资格的，引导其转为其它法人资格。制定落实支持农民专业合作社发展的政策措施，支持农民专业合作社增强技术服务能力、农产品加工能力、农产品品牌营销能力和资金互助合作的能力，允许和鼓励农民专业合作社兴办农产品加工企业、农产品连锁经营和资金互助社，对合作社兴办的农业龙头企业给予税收减免、土地使用、绿色通道等政策优惠。
（四）正确引导工商资本投资农业产业，积极扶持壮大农业龙头企业。贯彻落实中省市各级已出台的支持农业龙头企业发展的政策措施，并进一步完善健全政策支持体系。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草地）准入和监管制度，限制工商企业大面积、长时期直接租种农户土地，严防农地“非农”“非粮”化。鼓励和引导工商企业从事农业产前投入品、产中服务、产后收储加工、流通领域及规模化养殖、农村“四荒”地开发利用。鼓励龙头企业创办或领办农民专业合作社，建立“企社加盟”新机制，引导农户、合作社以资金、技术、劳动等要素入股龙头企业，让农户得到更多实惠。引导龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式，整合资源要素，组建大型企业集团。同时要加快现代农业示范园区建设，强化规划设计，提高建设标准，严格规范认定。突出建设一批国家级现代农业示范园区，在更大范围和更高层次上促进资源、要素优化配置，推动龙头企业向优势产区集中，形成一批规模大、竞争力强、辐射带动面广的龙头企业集聚区，实现农业产业化组织模式由单个企业带动向集群带动发展。
（五）积极培养和引进人才，引导有文化有知识青年到农村创业。认真贯彻落实中共xx市委、xx市人民政府《关于进一步加强人才队伍建设的意见》（榆发〔2012〕8号），《xx市培养提升特色农业人才实施细则（试行）》（榆办字〔2013〕28号）的精神，针对返乡农民工、农村能人、初高中毕业农村青年、农村退役士兵及农民专业合作社和龙头企业负责人等，利用各种农业教育资源，组织开展多种形式的农业技术培训，培养建立一支高素质的新型职业农民队伍。整合农业教育资源，搭建职业农民培训平台，建议将xx农业学校、xx林校、xx农干校及涉农科研院所整合，组建成立xx农业职业技术培训学院，并实行免费培训。落实《xx市引进高层次人才暂行办法》（榆办字〔2012〕155号），采取资金支持、培养发展、子女就学、住房保障等优惠政策措施，通过刚性引进、柔性引进、来榆就业等方式，吸引优秀高层次农业人才投身xx现代农业建设。积极推进大学生村官工作，鼓励大学生到村民委员会、村集体经济组织、农民专业合作社任职，到农村创业就业，在公务员考录、党政事业单位招聘工作人员、干部选拔任用等方面给予优惠支持。组织实施农村青年职业农民创业专项计划，从政府公共财政、金融贷款、科技支撑等方面给予倾斜支持。
（六）深化改革，大力发展农业社会化服务。进一步深入推进县区、乡镇基层农技推广体系改革建设，建立健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，强化村级农技服务站点建设。积极培育农机作业服务、销售服务、加工服务、科技服务、信息服务和金融服务等经营性农业社会化服务组织。支持农民专业合作社、龙头企业、供销合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人为农民提供多样化的生产经营服务。大力发展农机作业、种子种苗统供、病虫害统防统治、沼气统一管护等专业服务；
发展农产品现代营销服务，促进超市、企业与基地、合作社和农户的有效对接；
发展农产品和农业生产资料电子商务，减少流通环节，降低农业生产成本；
积极发展农业保险和农村金融业。
（七）强化村集体经济组织建设，加快推进乡镇行政职能转变。加强村集体经济组织建设对发展现代农业具有十分重要的基础作用，要把发展壮大村集体经济组织放到更加重要位置。以建设服务型村集体经济组织为发展方向，加快转变村集体经济组织的职能和经营机制，增强为农户服务的能力和手段。要从法律层面上进一步明确村集体经济组织的法人地位和成员资格。各级财政要加大对村集体经济组织建没的扶持力度，一些重大农业建设项目交由有能力的村集体经济组织实施，引导村集体经济组织，组织本村内家庭农场、农民专业合作社，农业企业等组建联合企业集团，推进村域经济发展。加强对村集体经济组织的资金资产资源管理，由注重集体资金管理向资金、资产、资源管理并重转变，由村集体经济组织直接经营资产向以股份合作为主的现代企业经营制度转变。同时要积极发展农村社区建设，要加快推进乡镇职能转变，切实增强乡镇服务能力和手段，推进乡镇由传统行政管理向为农村经济发展服务的转变。