延伸监督触角 完善监督机制
为农村经济社会发展稳定提供坚实保障
----关于陕西省建立村民监督委员会学习考察报告
2006年2月，陕西省渭南市澄城县罗家洼乡杨家陇村在全国第一个建立村民监督委员会。2009年2月，陕西全省推行村民监督委员会建设，建成率达到93.2%，得到中央纪委的充分肯定。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》，把“村应当建立村务监督委员会或其他形式的村民监督机构”写入其中。 2010年11月9日 ，中纪委在西安召开全国现场会，推广陕西省的这一做法。
3月22日 －25日，市纪委组织市农村基层党风廉政建设联席会议成员单位市委组织部、市委农工委、民政局、财政局、农牧局分管副职和午村镇、周村镇各1名包村包片干部一行9人，赴陕西省学习考察村民监督委员会制度建设工作。考察组分别听取了陕西渭南市纪委、华阴市、澄城县和西安市户县纪委开展村民监督委员会制度建设情况的经验介绍，与主管领导进行了交流探讨，并深入华阴市的华西镇、冯东村，澄城县罗家洼乡杨家陇村，西安市的户县草堂镇李家岩村、甘亭镇东韩村实地考察，详细了解工作成效及实际工作中遇到的困难和问题。现将学习考察情况报告如下。
一、陕西省村民监督委员会建设的主要做法
村民监督委员会，是经村民民主选举产生的与村党支部、村委会并列的村级群众自治性民主监督组织；
在党支部的领导和乡镇纪委的指导下开展工作；
向村民会议和村民代表会议负责并报告工作；
独立行使监督权、建议权、质询权、否决权，违纪举报权。监督对象村民委员会成员和各村民小组组长。
1、村民监督委员会成员设置和任期
村民监督委员会设主任1名，不足1000人的村，设委员2名；
1000-2000人的村，设委员4名；
2000人以上的，设委员6名。村民监督委员会与村民委员会任期相同，换届选举应同期进行，可连选连任。
2、候选人资格条件和提名方式
村民监督委员会候选人在村党支部的组织下，由村民或村民代表酝酿提出。候选人应遵纪守法、坚持原则、诚实守信、公道正派、群众信任、熟悉村情，有较强的法制观念和监督意识，有较高的政策水平和工作能力等条件。
村民监督委员会主任一般由村党支部委员或德高望众的村民中的党员担任；
成员一般应为村民代表，可优先从原村民主理财小组、村务公开监督小组及党风廉政监督员等成员中产生候选人，也适当从返乡干部职工、退休教师等群众认可度高的人员中产生。
村党支部将候选人名单报乡镇党委备案后，提交村民会议或村民代表会议进行选举。候选人的提名实行差额制。
村党支部书记、副书记，村民委员会成员，村经济合作社管理委员会成员及其配偶、直系亲属和近姻亲，村文书、村报账员等不得列为村民监督委员会候选人。
参加邪教组织或其它非法组织活动，受到刑事处理的；
无 故拖欠村集体资金不还的；
非法侵占村集体资产的；
受到行政或党纪处分未满处分期的等，不能担任村民监督委员会成员。
3、村民监督委员会产生程序
分三个步骤：第一步酝酿候选人（由村党支部具体组织，村民、村民代表酝酿提出）；
第二步，资格审查（村党支部审查通过后，公示7天，确需另行提名的应予调整，正式候选人报乡镇党委备案）；
第三步选举。在乡镇党委的指导下，由村党支部召集村民大会或村民代表会议差额选举产生。候选人得票超过总票数的一半方可当选。监委会主任，由得票数最多的党员成员担任或由选举产生的监委会成员投票或推举产生。选举结果报乡镇党委备案。监委会成员空缺时，按照以上程序补选。
4、村民监督委员会的职责和权限
村民监督委员会独立行使监督权，对村民会议或村民代表会议负责并报告工作。
（1）职责：
①监督党和政府“三农”政策落实情况，包括强农惠农资金、项目建设，农村低保、合作医疗、救灾救济、扶贫帮困等事项。
②监督村民会议决议、决定的贯彻落实情况，包括村集体土地的转让和租赁，村集体经济项目的立项、承包方案，村级财务预算决算、集体债权债务、集体资产处置、村民委员会成员及有关人员补贴，公益事业建设、公共基建项目的投资方案和资金使用，村民认为需要村民会议或村民代表会议决定的其他事项。
③监督村务公开和民主管理制度执行情况，包括财务收支，农民承担的各项费用和劳务，宅基地分配，计划生育，土地征用补偿费收支，土地和集体企业的承包、租赁及收益，以及其他涉及村民利益、村民普遍关心和要求公开的事项。
④监督村民委员会及其成员、村民小组组长履职情况。
⑤监督村干部廉洁勤政情况，每年组织村民对村委会成员至少进行一次履职情况评议，连续两次被评议不称职的，其职务终止。
⑥其他需要监督的事项。
（2）权限：
①对“三农”投入项目资金的监管权。
②对村级重大事项决策的建议权。
③对村级财务收支的监审权。
④对村级事务管理的质询权。
⑤对反映村干部不廉洁、不公正、不民主等问题的受理权。
⑥对不称职村干部罢免的提议权。
⑦对被误解村干部的保护权。
⑧依法可行使的其他监督权。
5、村民监督委员会的工作程序和方法
（1）参加村民代表会议，列席村民委员会会议。对村民委员会的工作提出批评、建议和意见。
（2）全面收集整理村民对村民委员会工作、村干部的意见和建议，及时召开村民监督委员会会议进行研究，将村民反映的合理意见和建议提交村委会办理，并向村民反馈结果。
（3）对村民委员会、村民小组公开的内容进行审核，对各类惠农、扶贫资金的申请、发放情况进行核实。
（4）组织开展对村级财务收支情况的审计、村民委员会成员任期和离任审计，及其村民要求的其他事项的审计。提请有关机构对农村集体资产进行审计监督。
（5）对村民委员会不按法定程序和民主议事规则擅自做出决定的事项予以制止。
（6）对涉嫌违纪违法和拒不接受监督的村干部，村民监督委员会应及时向乡镇党委、政府和纪委反映，必要时召集村民会议或村民代表会议进行质询。
（7）做好村级重大决策事项的宣传和解释工作，争取村民的理解和支持。
6、村民监督委员会的内部管理和监督
（1）议事规则
村民监督委员会内部实行民主管理，监督事项实行集体研究，须经多数成员讨论通过后方可执行。不允许个人或少数人说了算。
（2）监督制约
村民监督委员会每年向村民会议或村民代表会议报告一次工作，接受村民会议或村民代表会议的民主评议。村民监督委员会成员连续两年称职票达不到会议人数一半的，应主动辞职；
拒不辞职的，经登记参加选举的村民过半数投票，投票的村民过半数同意，其职务自行免除。
（3）经费保障
村民监督委员会主任的报酬，与村支部书记、村主任相同，其他成员实行误工补贴，资金由财政承担，具体标准结合乡镇经济状况确定，但不增加村民额外负担。
二、村民监督制度的创新意义
在学习考察过程中了解到，当地干部和村民习惯地将村民监督委员会这一创新制度叫作“第三种权力”，它对制度执行和村委会决策、管理实施监督具有以下重要创新意义。
1、村民监督委员会制度的创立，推进了村级民主管理制度的体系化
在原有村级组织中，村党支部是村级各项事业和工作的政治领导机构，村民大会和村民代表会议是村务管理的决策机构，村民委员会是执行村重大决策和管理村务的机构。在村级管理系统中，明显缺少一个常设的村民监督机构。建立村民监督委员会，增设一个常设的村民监督组织，进一步完善了村级组织体系。
2、村民监督委员会制度的创立，构建了村级权力制衡机制
没有监督的权力，必然导致腐败，一些村干部之所以因经济问题而落马，一个重要的原因就在于农村基层权力的运作缺乏有效的权力制衡机制。从一定意义上说，村民监督委员会制度的创设，在村级权力体系中构建了一种制衡机制。
3、村民监督委员会制度的创立，增强了村民代表会议的地位
因村民监督委员会由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权，对村务实施监督，并向村民代表会议负责，是实施村民监督的常设机构，是与村两委会并行的一个村级监督组织，从而进一步凸现了村民代表会议的地位和作用。
三、建立村民监督委员会制度的主要成效
陕西农村的村民监督委员会制度，从萌芽创建到推广提高，在制度层面填补了村民自治体系中的监督缺位，在实践中取得的成效也是比较明显的。
１、弥补了村民自治组织架构的制度性缺陷
村民监督委员会的建立，形成了以村级党支部为领导核心的村民自制组织中决策、执行、监督权力的分立与制衡，使村民自制组织结构更加合理、运行更加有序，变单纯财务监督为各项村民监督，变上级间接监督为群众直接监督，变体内监督为体外监督，有效解决了村民不能直接参与自治管理的问题，有力地推进了基层民主建设。
２、发挥了预防腐败的作用，促进了农村基层党风廉政建设
村民监督委员会监督职能的发挥，使村级重大事项置于村民的监督之下，解决了不少地方“用权一句话”、“决策一言堂”、“花钱一支笔”的问题。村干部形象的比喻监督委员会给自己建起了一面“防火墙”。村民监督委员会的建立和推进，提高了“两委会”工作的透明度，保障了村民知情权、参与权、决策权和监督权的实现，成为加强农村基层党风廉政建设的一个有力抓手。
３、发挥了促进发展作用，保证了惠农政策的落实
近年来，随着中央对“三农”工作政策的不断倾斜，每年包括粮食直补、良种补助、退耕还林补助等涉农惠农补贴达数十亿，这些资金的落实，既是老百姓高度关注的热点，也是村干部廉洁的风险点。村民监督委员会监督职能的发挥，使党的惠农政策得到有效落实，防止村干部挤占挪用、优亲厚友等问题的发生。
４、发挥了桥梁纽带作用，促进了农村和谐稳定
村民监督委员会通过“上情下达”和“下情上达”，消除了误解，化解了矛盾，群众把村民监督委员会称为“民情直通车”，既能把村民的意见和建议反馈给村干部，又能及时把“两委会”处理村级事务的决策传达给广大村民。通过下情上达与上情下达的信息沟通，架起了村民与村干部之间交流沟通的桥梁，畅通了村民反映问题的渠道，及时化解了农村各种矛盾和问题，促进了农村社会的和谐稳定，群众称村民监督委员会是挂在农村的“活意见箱”，让党组织放心，给群众一个明白，保住了干部清白，进一步密切了党群干群关系。许多村干部对建立村民监督委员会工作的重要性认识不断提高，从原来的“要我建”转变到现在的“我要建”。农村信访量明显下降，大量的矛盾被化解在萌芽状态。
５、促进了农村经济社会的快速发展
监委会促进了干部与群众双向的理解和支持，拉近了群众与干部之间的距离，出现了上访不如找监委会协调的好现象，使村干部能够集中精力、集中民智、带领群众发展农村经济，有力地促进了社会主义新农村建设。
四、存在问题
通过考察学习，我们也发现陕西村民监督委员会运行中个别地方存在的问题，如选人不当的问题，监督走过场的问题，不愿监督的问题，不敢监督的问题，不会监督的问题，成员监督不作为问题。这些问题主要应该靠加强乡镇党委、政府对村级的领导，构建强有力的机制强化乡镇纪委对村民监督委员会的协调，加强教育、管理，帮助加以解决。
五、关于我市开展村民监督委员会建设的意见建议
陕西省在农村建立村民监督委员会的经验做法，值得我市借鉴，建议在我市全面推行。在全市农村建立村民监督委员会，是深化省纪委肯定我市的“54321”村务监督机制，推进民主管理，加强村民自治，促进农村稳定，打造我市十二五规划开局之年良好环境的重要创新举措，要下大气力按照“先行试点，总结完善，稳步推进”的总体思路，抓实抓好抓出成效。
1、加强领导，抓好试点，稳步推进
建立由市委常委、纪委书记孟洪义同志任组长，农村基层党风廉政建设联席会议成员单位为成员的“冀州市村民监督委员会建设领导小组”，负责对此项工作的组织领导。4-5月，选择冀州镇、周村镇、午村镇、漳淮乡为试点乡镇，每乡镇3-5个村，由市纪委、市民政局组织先行推进，总结探索经验。7月召开全市建立村民监督委员会大会，进行安排部署。力争通过2年的努力，全市所有行政村建立村民监督委员会。
2、组织好选举
一要公开公平，选出民心所向的监委会班子。二要严格把关，选出素质高主动性强的监委会班子。制定选举方案时，在思想觉悟、政策水平、工作能力三个方面严格把关，提出选任的硬性标准，以避免因监委会成员文化素质、认识水平偏低等原因而导致的监督工作困难。真正推选那些敢于坚持原则、敢于监督、办事公道，有责任心、有文化、懂政策，对财务知识有一定了解，在村民中有一定威信的人员担任。
3、加强培训
将村监委会成员的教育培训，纳入市农村干部培训计划，由市委、乡镇党校分期分批进行教育培训，彻底解决“不会监督”的问题。
4、落实保障
从三个方面入手，为村监委会运行提供坚强保障。一是办公场所方面，监委会应当像村两委一样，实行挂牌办公。二是工资待遇方面，监委会成员享有与村两委班子成员同样的工资补贴。监委会主任在工资补贴上可和村两委一把手同等待遇，享受正村级待遇，经费来源由市财政纳入转移支付。三是履行职责支持方面，乡镇纪委加强对村民监督委员会的领导。市纪委建立相应的工作制度，协调乡镇纪委为村民监督委员会履行监管职责提供良好的外部环境，保证村民监督委员会正确的履行职能。
5、强化激励
将监委会主任纳入市委组织部农村干部管理，享受市委制定的农村正职干部有关待遇。对优秀村监委主任，在全市“三干会”上，运用我市“农村干部百万奖励基金”进行表彰奖励。